Órganos competentes. Fases del procedimiento y su relación con la actuación administrativa. Contratación administrativa y gestión de subvenciones. Documentos contables. Gestión de la tesorería del Estado.
El Tema 2 explicó cómo se aprueba el presupuesto; el Tema 4, cómo se controla. Este tema recorre el camino intermedio: cómo un crédito presupuestario se convierte, paso a paso, en un pago efectivo a un acreedor. Se desarrolla sobre la Sección 3.ª del Capítulo VI del Título II de la LGP (arts. 73 y siguientes, gestión de los gastos) y el Título IV (arts. 90 y siguientes, gestión de la Tesorería del Estado).
ART. 73.1 LGPLa gestión del Presupuesto de gastos del Estado, sus organismos autónomos, y las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, se realiza a través de las siguientes fases: a) aprobación del gasto; b) compromiso de gasto; c) reconocimiento de la obligación; d) ordenación del pago; y e) pago material.
ART. 73.2 LGPLa aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social — es un acto puramente interno, todavía sin proyección externa—.
El compromiso de gasto es el acto mediante el que se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe exactamente determinado. Es aquí donde la Administración se vincula ya jurídicamente frente a un tercero —el contratista, el beneficiario de una subvención, el propio empleado público—, a diferencia de la mera aprobación, todavía interna.
ART. 73.4 LGPEl reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido, y que comporta la propuesta de pago correspondiente. Se produce previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación, o del derecho del acreedor, conforme a los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto — la fase en que se comprueba que el tercero ya cumplió con lo pactado—.
La ordenación del pago es el acto por el cual el ordenador de pagos competente, sobre la base de una obligación ya reconocida, expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería del Estado. El pago material es la fase final: la efectiva salida de fondos de la Tesorería con destino al acreedor, extinguiendo la deuda — recuerda del Tema 4 de este bloque que el pago material es, precisamente, uno de los actos que integran el contenido de la función interventora (intervención material del pago)—.
ART. 73.6 LGPLas obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción, o cualquier otro medio en los términos establecidos en la LGP y en las disposiciones especiales aplicables — el pago material es, con diferencia, la vía ordinaria, pero no la única—.
Las cuatro primeras fases —aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación y, en su origen, la propia ordenación— corresponden a los ordenadores de gastos: con carácter general, los titulares de los Departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de los organismos autónomos, dentro del ámbito de sus respectivas competencias. La ordenación material de los pagos y el pago efectivo corresponden a los ordenadores de pagos —el Director General del Tesoro y Política Financiera, para el Estado y sus organismos autónomos, y el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, para las entidades gestoras y servicios comunes del sistema—.
Las cinco fases del gasto se corresponden, en el ámbito de la contratación pública —recuerda los Temas 5 y 6 del Bloque IV—, con hitos concretos del expediente: la aprobación del gasto coincide con la aprobación del propio expediente de contratación; el compromiso, con la formalización o adjudicación del contrato; el reconocimiento de la obligación, con la certificación o acta de recepción de la prestación —conforme, entrega de bienes, certificación de obra—; y la ordenación del pago y el pago material, con la expedición de la factura o certificación y su abono efectivo al contratista.
Igual correspondencia se traza con el procedimiento de subvenciones —recuerda el Tema 7 del Bloque IV, Ley 38/2003—: la aprobación equivale a la autorización del gasto en la convocatoria; el compromiso, a la resolución de concesión; el reconocimiento de la obligación, a la comprobación de la justificación presentada por el beneficiario; y la ordenación del pago y el pago material, al abono efectivo de la subvención — el mismo esquema ADOP, aplicado a un instrumento de fomento en lugar de a un contrato oneroso—.
El reconocimiento de la obligación se instrumenta mediante la propuesta de pago, que el órgano gestor traslada al ordenador de pagos. Sobre la base de esa propuesta, el ordenador de pagos expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería, aplicando criterios objetivos en su expedición —fecha de recepción, importe de la operación, aplicación presupuestaria, forma de pago—. Las órdenes de pago se expiden, con carácter general, a favor del acreedor que figura en la propuesta, salvo los supuestos especiales que se estudian a continuación.
Con carácter excepcional, cuando no sea posible aportar la documentación justificativa de una obligación antes de su reconocimiento, pueden tramitarse propuestas de pago y librarse fondos con el carácter de «a justificar»: el perceptor queda entonces obligado a justificar la aplicación de las cantidades recibidas, y a reintegrar, en su caso, las no invertidas. Procede también su expedición cuando los servicios o prestaciones hayan de tener lugar en el extranjero, o en una localidad donde no exista dependencia del Ministerio u organismo correspondiente — figura que se estudiará con más detalle, junto a los anticipos de caja fija, en el Tema 6 de este bloque—.
Los anticipos de caja fija son provisiones de fondos, de carácter no presupuestario y extrapresupuestario en su origen, que se realizan a pagadurías o cajas habilitadas para atender gastos periódicos o repetitivos, como los de material no inventariable, conservación o similares — otra excepción práctica al procedimiento ordinario del gasto, orientada a la agilidad de la gestión corriente, y que se retoma en profundidad en el Tema 6 de este bloque—.
ART. 91 LGPConstituyen funciones del Tesoro Público, entre otras: pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos; servir al principio de unidad de caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y no presupuestarias; distribuir en el tiempo y el espacio las disponibilidades dinerarias del Estado; gestionar los recursos financieros mediante la concertación de operaciones activas o pasivas; y gestionar la Deuda del Estado.
ART. 108 LGPCon carácter general, los ingresos y pagos de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, y el resto de entidades del sector público administrativo estatal cuyos recursos financieros integran el Tesoro Público, se canalizan a través de la cuenta o cuentas mantenidas en el Banco de España, conforme al art. 13 de la Ley de Autonomía del Banco de España — traducción práctica del principio de unidad de caja: un único circuito centralizado de fondos, sin dispersión en múltiples entidades bancarias, salvo autorización excepcional del Ministerio—.
La gestión de la Tesorería del Estado se articula, cada año, en torno al Presupuesto Monetario —heredero del antiguo Plan de Disposición de Fondos—, un instrumento destinado a conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos, y a evitar ineficiencias en la gestión de la liquidez pública. Los pagos que se ajusten a este Presupuesto Monetario deben ordenarse, como criterio general y entre pagos homogéneos, por orden cronológico de recepción por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera —sin perjuicio de que, para una gestión eficiente, puedan aplicarse otros criterios objetivos, como el importe de la operación o la aplicación presupuestaria—.
Bajo la superior autoridad del Ministro de Hacienda, competen al Director General del Tesoro y Política Financiera las funciones de Ordenador General de Pagos del Estado. De igual forma, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo, competen al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social las funciones de Ordenador General de Pagos de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social — dos circuitos paralelos de ordenación de pagos, coherentes con la distinción ya vista en el Tema 4 de este bloque entre control de la AGE y control específico de la Seguridad Social—.
Cierre del tema: tres piezas, con su elemento clave.