La Intervención General de la Administración del Estado. Función interventora, control financiero permanente y auditoría pública. El Tribunal de Cuentas.
Los temas anteriores presentaron cómo se elabora, aprueba y modifica el presupuesto. Este tema cierra el ciclo con su control: primero el control interno —ejercido dentro de la propia Administración por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), regulado en el Título VI de la LGP (arts. 140 y siguientes)— y después el control externo, a cargo del Tribunal de Cuentas, órgano constitucional independiente de la propia Administración.
ART. 140.1 LGPLa Intervención General de la Administración del Estado ejerce el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controla — la autonomía es la garantía funcional imprescindible de todo órgano de control: sin ella, la fiscalización perdería su sentido—.
ART. 141 LGPEl control se realiza mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública — tres modalidades con sustantividad propia, que la propia LGP diferencia de forma expresa: la primera es un control de carácter previo, y las otras dos son controles de carácter posterior—.
ART. 144.1 LGPLa IGAE ejerce sus funciones de control conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna a través de sus órganos de control.
ART. 144.2 LGPEl control se ejerce con plena autonomía respecto al órgano o entidad controlada, gozando los funcionarios que lo realizan de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya gestión controlan.
La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajusta a las disposiciones aplicables en cada caso — tiene, por tanto, carácter interno y preventivo: es un control de legalidad, no de oportunidad—.
El ejercicio de la función interventora comprende: 1.º la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores; 2.º la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión; 3.º la intervención formal de la ordenación del pago; y 4.º la intervención material del pago — un control que acompaña, así, a todo el ciclo del gasto: desde que nace el compromiso hasta que se materializa el pago—.
La función interventora se ejerce en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consiste en verificar el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para adoptar el acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deben estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos — el papel frente a la realidad: primero se verifica el expediente, después se comprueba que el dinero realmente se destinó a lo aprobado—.
La fiscalización previa puede ejercerse en su modalidad plena —examinando la totalidad de los extremos que afecten a la legalidad del acto— o, en los supuestos que se determinen, en su modalidad de fiscalización limitada previa, en la que solo se verifican determinados requisitos esenciales, previamente identificados como los de mayor trascendencia — mecanismo pensado para agilizar la tramitación de expedientes de menor riesgo, sin renunciar por ello a un control mínimo—.
La fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público puede sustituirse reglamentariamente por las comprobaciones del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos de ordenación del pago y pago material correspondientes a devoluciones de ingresos indebidos — que, en todo caso, deben someterse a control previo, precisamente por implicar salida efectiva de fondos públicos—.
El control financiero permanente persigue objetivos más amplios que la función interventora: no se limita a la legalidad de actos concretos anteriores a su aprobación, sino que verifica de forma continuada el funcionamiento de los servicios del sector público estatal, ajustándose al plan anual de control financiero permanente. Por esa amplitud de objetivos, en determinados casos puede sustituir a la función interventora en los términos ya vistos en el folio anterior.
La auditoría pública se ejerce, conforme a lo previsto en el plan anual de auditorías, sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal, mediante la realización de auditorías de regularidad contable, de cumplimiento y operativas — un control de carácter técnico y posterior, similar en su metodología a la auditoría privada, pero con las particularidades propias del sector público: no solo comprueba la fiabilidad de las cuentas, también la legalidad y la eficiencia de la gestión—.
La LGP prevé la elaboración de informes generales de control, que la IGAE remite al Consejo de Ministros, con información sobre los principales resultados obtenidos en el control financiero permanente, la auditoría pública, y otras actuaciones de control distintas de las anteriores — un cauce de rendición de cuentas del propio órgano de control interno frente al Gobierno—.
ART. 136.1 CEEl Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales, y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
Aunque orgánicamente se sitúa en la órbita del Poder Legislativo, goza de independencia plena en el ejercicio de sus funciones — se completa así el control externo, ejercido por un órgano ajeno a la propia Administración fiscalizada, a diferencia del control interno de la IGAE—.
ART. 136.2 CELas cuentas del Estado y del sector público estatal se rinden al Tribunal de Cuentas y son censuradas por este.
ART. 2 LO 2/1982Son funciones propias del Tribunal de Cuentas: a) la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público —comprobar si respeta los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, transparencia—; y b) el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos — la llamada jurisdicción contable: única en su orden, y extendida a todo el territorio nacional—. Para el ejercicio de ambas funciones, el Tribunal se organiza, respectivamente, en Sección de Fiscalización y Sección de Enjuiciamiento.
El Tribunal en Pleno está integrado por doce Consejeros de Cuentas —uno de los cuales es el Presidente— y el Fiscal. Los Consejeros se designan por las Cortes Generales, seis por cada Cámara, requiriéndose el voto favorable de las tres quintas partes de los miembros de cada una, para un período de nueve años — son independientes e inamovibles, con el mismo estatuto que los jueces en materia de incompatibilidades—.
El Presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado por el Rey, de entre los propios Consejeros, a propuesta del Pleno —aprobada en votación secreta—, por un período de tres años — procedimiento de designación en dos fases, coherente con la naturaleza mixta del órgano: elección corporativa interna, con formalización a través de la Jefatura del Estado—.
Cierre del tema: dos niveles de control, con su elemento clave.