Su contenido. El presupuesto del Estado. Principios de programación y de gestión. Contenido, elaboración y estructura. Desglose de aplicaciones presupuestarias.
El Tema 1 fijó el concepto de presupuesto y el marco de la LGP. Este tema aterriza en la pieza concreta que se aprueba cada año: la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Se desarrolla, sobre todo, a partir del Título II de la LGP («De los Presupuestos Generales del Estado»): su contenido, su procedimiento de elaboración, y la estructura —orgánica, económica y funcional— con la que se ordenan sus créditos.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado es una ley singular: formalmente es una ley ordinaria más, aprobada por las Cortes Generales conforme al procedimiento legislativo (recuerda el Tema 5 del Bloque I), pero materialmente incorpora un contenido específico —la previsión de ingresos y la autorización de gastos— que la Constitución somete a reglas propias (art. 134 CE): iniciativa exclusiva del Gobierno, plazo de presentación, y limitación a la iniciativa parlamentaria de gasto (art. 134.6 CE, ya visto en el Bloque I).
El Tribunal Constitucional distingue, dentro de la Ley de Presupuestos, un contenido necesario —la aprobación del importe de los gastos y la previsión de los ingresos del sector público estatal para el ejercicio, así como las normas de ejecución directamente relacionadas con esas cifras— y un contenido eventual, posible o no necesario —otras disposiciones que, sin ser estrictamente presupuestarias, guardan conexión directa con los ingresos y gastos del Estado o con los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento—.
ART. 34 LGPEl ejercicio presupuestario coincide con el año natural, y a él se imputan los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas durante el mismo — aplicación directa, en sede de LGP, del principio de anualidad ya visto en el art. 134.2 CE (Tema 1 de este bloque)—.
Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4 CE, Bloque I) — mecanismo que garantiza la continuidad de la actividad financiera del Estado sin vacío normativo, aunque con las limitaciones lógicas de no poder incorporar créditos para actuaciones ya finalizadas en el ejercicio anterior—.
Las directrices para la distribución del gasto —criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos, con las prioridades y limitaciones que deban respetarse— se determinan por el Ministro de Hacienda. Con este fin se constituye la Comisión de Políticas de Gasto, órgano encargado de fijar esos criterios y límites antes de que cada Departamento formule su propuesta.
La programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que deben ajustarse al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes — recuerda el principio de plurianualidad ya visto en el Tema 1 de este bloque (LO 2/2012)—, y a los que deben adecuarse los Presupuestos Generales del Estado de cada año.
Cada Ministerio remite sus propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos al Ministerio de Hacienda —así, por ejemplo, el Ministerio de Sanidad remite las del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria—, que forma el anteproyecto definitivo. Corresponde al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, para su aprobación como proyecto de ley antes de su remisión a las Cortes.
El proyecto de Ley de Presupuestos se acompaña de una amplia documentación, entre la que se encuentran: un anexo con el desarrollo económico de los créditos por centros gestores de gasto; un anexo plurianual de los proyectos de inversión pública, con su clasificación territorial; la liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente; las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior; los estados consolidados de los presupuestos; un informe económico y financiero, que explica el contenido de cada presupuesto y sus principales modificaciones respecto de los vigentes; y una memoria de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.
Recuerda del Bloque I: el proyecto se remite al Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración del ejercicio anterior (art. 134.3 CE), y se tramita conforme al procedimiento legislativo —con las especialidades ya vistas en su día: limitación a la iniciativa de aumento de gasto o disminución de ingresos sin la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE)—.
Recuerda del Tema 1: la programación presupuestaria se rige por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la LO 2/2012. A ellos se añade, dentro de la propia LGP, la fijación anual del límite de gasto no financiero —el llamado techo de gasto— que debe respetar el presupuesto del Estado, aprobado con la extensión y forma que determina el propio marco de estabilidad, y al que se ajustan después las propuestas de cada Departamento.
ART. 69 LGPLa gestión de los presupuestos se rige por los principios de: eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; desarrollo de un sistema de responsabilidad de los gestores; y gestión por objetivos del sector público administrativo estatal — comprobación del grado de cumplimiento de un programa presupuestario en función de sus resultados, cuando estos sean mensurables e identificables; y, en su defecto, mediante indicadores que permitan su medición indirecta—.
ART. 39 LGPLos presupuestos del sector público estatal se estructuran atendiendo a la naturaleza económica de sus operaciones y a las finalidades u objetivos que con ellas se pretenden conseguir — dos criterios que se traducen, en la práctica, en las clasificaciones de los folios siguientes—.
ART. 40 LGPLa clasificación orgánica agrupa, por secciones y servicios, los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos — responde a la pregunta «¿quién gasta?»: cada Ministerio o ente con presupuesto propio constituye una sección presupuestaria—.
La clasificación económica agrupa los créditos según su naturaleza económica, distinguiendo, en los gastos, entre operaciones corrientes, operaciones de capital y operaciones financieras —distinguiendo, dentro de estas últimas, entre activos y pasivos financieros—; y, en los ingresos, entre ingresos corrientes, de capital y financieros. Responde a la pregunta «¿en qué se gasta, o de qué naturaleza es el ingreso?».
La clasificación funcional —o por programas— agrupa los créditos según la finalidad u objetivo que se persigue con el gasto —educación, sanidad, defensa, justicia—, con independencia de qué órgano lo ejecute o de qué naturaleza económica tenga. Responde a la pregunta «¿para qué se gasta?» — recuerda que estas tres clasificaciones (orgánica, económica y funcional) ya se presentaron, en su vertiente general de gasto público, en el Tema 2 del Bloque III—.
Dentro de la clasificación económica, los créditos se desglosan en unidades cada vez más específicas: los capítulos —el primer nivel de desagregación económica— se desglosan en artículos, y estos, a su vez, en conceptos, que pueden dividirse en subconceptos. La combinación de la sección orgánica, el programa funcional y el concepto económico —normalmente hasta el nivel de artículo— constituye la aplicación presupuestaria: la unidad mínima de vinculación jurídica del crédito, aquella cuyo importe no puede excederse (recuerda el principio de especialidad cuantitativa del Tema 1 de este bloque).
Cierre del tema: cuatro piezas, con su elemento clave.