Concepto y clases. La Ley General Presupuestaria: principios generales y estructura. Las leyes de estabilidad presupuestaria.
Cerrado el Bloque V (Administración de Recursos Humanos), el Bloque VI —el último del temario— entra en la Gestión Financiera y Seguridad Social: cómo se elabora, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto público. Este primer tema fija los cimientos: el concepto de presupuesto, la norma que lo regula con carácter general —la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP)— y el marco de disciplina fiscal que lo condiciona, las leyes de estabilidad presupuestaria.
Recuerda del Bloque I: el art. 134 CE atribuye al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación; y el art. 135 CE —ya visto también en el Tema 2 del Bloque III, a propósito de la política económica— consagra el principio de estabilidad presupuestaria, límites al déficit estructural y a la deuda pública. Este tema desarrolla, en detalle, su plasmación legal.
El presupuesto es, en su formulación clásica, el acto legislativo que contiene la previsión de ingresos y la autorización de gastos que pueden realizar los poderes públicos durante un período de tiempo determinado, generalmente un año — es, a la vez, un documento contable, un instrumento de planificación económica, y un acto con fuerza de ley—.
ART. 32 LGPLos Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal — tres adjetivos clave: cifrada (en unidades monetarias), conjunta (integra a todo el sector público estatal) y sistemática (ordenada conforme a criterios homogéneos)—.
ART. 33 LGPLos créditos de los estados de gastos de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social tienen carácter limitativo y vinculante — no pueden gastar por encima de lo autorizado—.
Los estados de gastos de las entidades empresariales, fundaciones y demás entidades del sector público estatal con presupuesto de explotación y capital tienen carácter estimativo — solo constituyen una previsión, no un límite jurídico infranqueable, dada su naturaleza más próxima a la actividad económica—.
Además de la distinción legal anterior, la doctrina clasifica los presupuestos, entre otros criterios, en: ordinarios —de tramitación y aprobación anual regular— y extraordinarios —para necesidades excepcionales, fuera del ciclo ordinario—; generales —de toda una Administración— y especiales —de un organismo o servicio concreto—; y presupuesto por programas —organizado en torno a objetivos y resultados a alcanzar, y no solo en torno a partidas de gasto—.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), sustituyó al antiguo Texto Refundido de 1988, y constituye la norma de cabecera de todo el régimen presupuestario, económico-financiero, contable, de intervención y de control financiero del sector público estatal. Se aplica al sector público estatal, que integra tres sectores: el administrativo —AGE, organismos autónomos, entidades gestoras de la Seguridad Social—; el empresarial —entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles estatales—; y el fundacional —fundaciones del sector público estatal—.
La LGP se estructura en un Título Preliminar y varios Títulos que abarcan, entre otras materias: el sector público estatal y su régimen económico-financiero; los Presupuestos Generales del Estado —contenido, elaboración, estructura, y las modificaciones presupuestarias que se estudiarán en el Tema 3 de este bloque—; la gestión económico-financiera —el procedimiento de ejecución del gasto que se desarrollará en el Tema 5—; la contabilidad pública; la Tesorería del Estado; y el control interno —la función interventora y el control financiero, objeto del Tema 4 de este bloque—.
Recuerda del Tema 2 del Bloque III: la Ley 47/2003 recoge, junto a los principios «modernos» de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad y eficiencia, los principios presupuestarios clásicos: el de unidad —todos los ingresos y gastos del Estado se recogen en un único documento presupuestario—; y el de universalidad —también llamado de presupuesto bruto o íntegro—, según el cual todos los ingresos y todos los gastos figuran por su importe íntegro, sin compensaciones ni minoraciones entre sí (art. 27 CE, principio de no afectación, ya visto en su día).
El principio de especialidad tiene una triple dimensión: cuantitativa —los créditos son limitativos por su importe—; cualitativa —los créditos solo pueden destinarse a la finalidad para la que fueron aprobados—; y temporal —solo pueden comprometerse dentro del ejercicio presupuestario correspondiente—. El principio de anualidad —consagrado en el propio art. 134.2 CE— establece que el presupuesto se aprueba, se ejecuta y se liquida dentro del año natural, sin perjuicio de que existan gastos plurianuales, ya adelantados aquí y que se desarrollarán en detalle en el Tema 3 de este bloque.
La reforma del art. 135 CE de septiembre de 2011 —ya presentada en el Tema 2 del Bloque III— consagró a rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria, con un mandato expreso de desarrollo mediante ley orgánica. Ese mandato se cumplió con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La LO 2/2012 tiene por objeto establecer los principios rectores a los que debe adecuarse la política presupuestaria del sector público, orientados a garantizar la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas como expresión del compromiso con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad como principios rectores que deben presidir las actuaciones de todas ellas. Su ámbito subjetivo abarca a todo el sector público —AGE, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales, y organismos y entidades dependientes—.
ART. 3 LO 2/2012La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas se somete al principio de estabilidad presupuestaria: se entiende por tal la situación de equilibrio o superávit estructural — ni el Estado ni el resto de Administraciones pueden incurrir en déficit estructural, salvo en los supuestos excepcionales que la propia ley contempla—.
ART. 4 LO 2/2012Se entiende por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en la propia ley y en la normativa europea. Se distinguen tres vertientes: sostenibilidad presupuestaria (déficit estructural), sostenibilidad de la deuda pública, y sostenibilidad de la morosidad del sector público —relacionada, esta última, con los plazos de pago a proveedores—.
Junto a los dos anteriores, la ley recoge otros principios rectores: plurianualidad —los Presupuestos se enmarcan en un objetivo de estabilidad a medio plazo, no solo anual—; transparencia —la información presupuestaria y de deuda debe ser pública y accesible—; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; responsabilidad —cada Administración responde de sus propios incumplimientos, incluso frente a la Unión Europea—; y lealtad institucional —ya conocida del Tema 2 del Bloque III—.
ART. 12 LO 2/2012La variación del gasto computable de las Administraciones Públicas no puede superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española, salvo que se compense con aumentos de ingresos de carácter permanente — la llamada «regla de gasto», que introduce un límite al ritmo de crecimiento del gasto público, complementario al límite de déficit estructural del art. 3—.
ART. 14 LO 2/2012Los créditos presupuestarios destinados a satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública se entienden siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos, y su pago goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto — norma que traslada, al plano de la ley orgánica de desarrollo, el mandato ya visto en el art. 135.3 CE (Tema 2 del Bloque III)—.
Cierre del tema: tres piezas, con su elemento clave.