El dominio público.
El Tema 8 estudió cómo la Administración adquiere bienes de forma forzosa. Este tema estudia el régimen jurídico de los bienes que ya integran su patrimonio: la norma central es la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), que sustituyó a la antigua Ley de Patrimonio del Estado de 1964.
ART. 132.1 CELa ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
ART. 132.2 CESon bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
ART. 132.3 CEPor ley se regulará el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.
La LPAP tiene por objeto establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas, regulando en particular el Patrimonio de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Se aplica supletoriamente a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, respetando su ámbito competencial propio (recuerda el Bloque I).
Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas pueden ser de dominio público o demaniales, o de dominio privado o patrimoniales — la gran summa divisio de todo el tema, de la que derivan regímenes jurídicos radicalmente distintos—.
ART. 5.1 LPAPSon bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
Dos vías de demanialización, por tanto: la afectación a un fin público (uso o servicio) y la atribución legal expresa del carácter demanial — esta segunda vía explica por qué determinados bienes son demaniales aunque no se den los requisitos materiales de afectación—.
ART. 5.2 LPAPSon bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el art. 132.2 CE — zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial, recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental—: son demaniales por mandato directo de la Constitución, sin necesidad de acto de afectación alguno.
ART. 5.3 LPAPSe consideran, además, en todo caso, bienes de dominio público los inmuebles de titularidad estatal en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.
La afectación es el acto o hecho que determina la vinculación de un bien o derecho al uso general o al servicio público, incorporándolo así al dominio público — es el mecanismo ordinario, distinto de la atribución legal expresa vista en el folio 05—.
La desafectación opera en sentido inverso: el bien deja de estar destinado al uso o servicio público, y puede así pasar a integrar el patrimonio de dominio privado de la Administración. La desafectación de bienes de la Administración General del Estado exige, para su efectividad, la recepción formal por el Ministerio de Hacienda —mediante acta de entrega o acta de toma de posesión—.
La mutación demanial es una figura intermedia: cambia el destino público del bien —de un uso o servicio a otro—, sin sacarlo del dominio público en ningún momento — a diferencia de la desafectación, el bien nunca deja de ser demanial—.
ART. 6 LPAPLa gestión y administración de los bienes demaniales se ajusta a los principios de: a) inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad; b) adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público al que estén destinados; c) aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas; d) dedicación preferente al uso común frente al uso privativo; y e) ejercicio diligente de las prerrogativas administrativas, garantizando la conservación e integridad del bien.
ART. 30.1 LPAPLos bienes y derechos de dominio público o demaniales son inalienables, imprescriptibles e inembargables — la misma tríada del art. 132.1 CE—:
Para proteger sus bienes demaniales, la Administración dispone de potestades exorbitantes — manifestación de la autotutela ya vista en el Tema 4 de este bloque—: la potestad de investigación (art. 45 LPAP), para averiguar la situación de los bienes y derechos que se presumen de su titularidad; el deslinde administrativo (arts. 50-54 LPAP), para fijar los límites del dominio público frente a los terrenos colindantes, cuando estos son inciertos; la recuperación posesoria de oficio (o «interdicto propio»), sin necesidad de acudir a los tribunales, cuando la Administración pierde indebidamente la posesión de un bien demanial —a diferencia de los bienes patrimoniales, para los que solo dispone de un año—; y el desahucio administrativo, para expulsar a quienes ocupan un bien demanial sin título suficiente o una vez extinguido este.
ART. 85.1 LPAPEl uso común es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados — pasear por una calle o una playa es el ejemplo clásico—.
ART. 86.1 LPAPEl uso común puede realizarse libremente, sin más limitaciones que las derivadas de la propia naturaleza del bien, de los actos de afectación, y de las disposiciones aplicables — sin necesidad de título administrativo previo—.
ART. 85.2 LPAPEl uso implica aprovechamiento especial cuando, sin impedir el uso común, supone circunstancias como la peligrosidad o intensidad del uso, la preferencia en caso de escasez, o la obtención de una rentabilidad singular, que determinan un exceso de utilización o un menoscabo del uso general.
ART. 85.3 LPAPEl uso privativo es el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
ART. 84.1 LPAPNadie puede, sin título otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos excediendo el uso común que corresponde a todos.
ART. 86.2 LPAPEl aprovechamiento especial y el uso privativo mediante instalaciones desmontables o bienes muebles están sujetos a autorización — o, si la duración excede de cuatro años, a concesión—. La concesión demanial es el acto administrativo por el que la Administración titular confiere a una persona un derecho de uso privativo, o de uso común especial de duración superior a 4 años, sobre una porción del dominio público, conservando siempre su titularidad y las potestades de policía necesarias para garantizar su correcto uso.
Los bienes patrimoniales (o de dominio privado) son aquellos que, perteneciendo a una Administración Pública, no ostentan la condición de demaniales — no están afectados a uso o servicio público, ni una ley les atribuye tal carácter—. A pesar de su denominación «privada», su gestión no es libre: su adquisición, administración, explotación y enajenación están sujetas a normas de Derecho patrimonial, presupuestario, de contratación y de transparencia, aplicándose el Derecho privado solo supletoriamente.
ART. 30.2 LPAPLos bienes patrimoniales pueden ser enajenados, siguiendo el procedimiento legalmente establecido, y pueden ser objeto de prescripción adquisitiva por terceros —conforme al Código Civil y leyes especiales—, a diferencia de los demaniales.
ART. 8.3 LPAPLa gestión y administración de todos los bienes y derechos patrimoniales de las Administraciones Públicas se ajusta, entre otros, a los principios de: eficiencia y economía en su gestión; eficacia y rentabilidad en su explotación; publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación; y identificación y control a través de inventarios o registros adecuados — principios paralelos a los ya vistos en la contratación (Temas 5-6) y en las subvenciones (Tema 7) de este mismo bloque—.
Cierre del tema: la gran distinción demanial/patrimonial, con sus consecuencias.