Concepto, naturaleza y elementos. Procedimientos de expropiación. Garantías jurisdiccionales.
Ya viste, en el Tema 5 de este bloque, que la Administración goza de prerrogativas exorbitantes en la contratación. La expropiación forzosa lleva esa lógica a su expresión más intensa: la potestad de privar a un particular de su propiedad o de sus derechos patrimoniales, unilateralmente, a cambio de una indemnización. Se regula, casi íntegramente, en una norma preconstitucional pero de plena vigencia: la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre Expropiación Forzosa (LEF), y su Reglamento de 1957.
ART. 33.3 CENadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Tres exigencias constitucionales acumulativas: causa legítima (utilidad pública/interés social), garantía patrimonial (indemnización) y reserva de procedimiento legal — la propia LEF de 1954 tiene un origen anterior, en el art. 10 de la Constitución de 1876 y en el art. 32 del Fuero de los Españoles de 1945, cuya fórmula recoge casi literalmente el actual art. 33.3 CE—.
ART. 1 LEFEs objeto de la LEF la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social, comprendiendo cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos —cualesquiera que sean las personas o entidades a las que pertenezcan—, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal, o mera cesación de su ejercicio.
La expropiación forzosa es, en definitiva, la manifestación jurídica más intensa de la colisión entre el interés público y el privado, resuelta legalmente a favor del primero, pero compensada con la justa indemnización al particular afectado — no es un castigo ni una sanción, sino una técnica de garantía patrimonial que traduce en dinero el sacrificio impuesto—.
Intervienen tres sujetos en toda expropiación: el expropiante —la Administración titular de la potestad expropiatoria, que instruye y resuelve el expediente—; el beneficiario —quien adquiere el bien o derecho expropiado y, en su caso, paga la indemnización: puede coincidir con el expropiante, o ser un tercero (concesionario, particular) que actúa por delegación de aquella—; y el expropiado —el titular del bien o derecho objeto de privación, sea persona física o jurídica, pública o privada—.
El objeto de la expropiación puede ser cualquier forma de propiedad y derechos o intereses patrimoniales legítimos, con independencia de quién sea su titular — no se limita a bienes inmuebles, aunque sea el supuesto más frecuente—.
La causa —requisito de legitimación constitucional (art. 33.3 CE)— es la utilidad pública o el interés social. El fin es la satisfacción de ese interés general mediante la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio que motiva la expropiación — su desaparición sobrevenida activa, precisamente, el derecho de reversión (folio 13)—.
El procedimiento expropiatorio ordinario se articula, desde la Ley de 1879, en cuatro fases sucesivas: 1ª declaración de utilidad pública o interés social; 2ª declaración de necesidad de ocupación; 3ª determinación del justiprecio; y 4ª pago y ocupación (o toma de posesión) — estructura que la LEF de 1954 mantuvo, con perfeccionamiento técnico, respecto de la ley decimonónica—.
ART. 9 LEFPara proceder a la expropiación forzosa es indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado — puede ser explícita (acto singular que la declara) o implícita (cuando una ley aprueba directamente un plan o proyecto que la lleva incorporada)—.
Esta declaración garantiza la concurrencia del interés general que justifica la expropiación, pero no entra a valorar la necesidad de ocupar un bien determinado con preferencia a otro — esa segunda valoración corresponde a la fase siguiente—.
Declarada la utilidad pública, la Administración expropiante forma una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que considera de necesaria expropiación, sometida a un trámite de información pública —15 días—, en el que los interesados pueden formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación o su extensión. Resueltas estas, se dicta el acuerdo de necesidad de ocupación, que da inicio al expediente expropiatorio individual de cada bien afectado.
El justiprecio es la indemnización que debe abonar el beneficiario, calculada como valor de sustitución conmutativo del bien o derecho expropiado — no incluye, con carácter general, los llamados «intereses expropiatorios» (afección sentimental o subjetiva del propietario)—.
Se determina, con carácter general, por mutuo acuerdo entre Administración y expropiado o, en su defecto, por el procedimiento contradictorio de hojas de aprecio: cada parte formula la suya, y, si no hay coincidencia, resuelve el Jurado Provincial de Expropiación — hoy, según la Comunidad Autónoma, denominado con frecuencia Jurado Territorial de Expropiación Forzosa—.
Fijado el justiprecio, la Administración debe pagarlo al expropiado (o consignarlo en la Caja de Depósitos, cuando hay controversia sobre la titularidad) como requisito previo a la ocupación del bien — es la regla que traduce, en la práctica, el mandato constitucional de indemnización «previa»—.
Efectuado el pago o la consignación, se procede a la ocupación (levantamiento de acta de ocupación), que constituye título suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad.
ART. 52 LEFExcepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros —u órgano equivalente autonómico—, puede declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por una expropiación, cuando lo exija la realización de una obra o finalidad determinada.
Sus efectos son intensos: se entiende cumplido el trámite de necesidad de ocupación —fase 2— y se adelanta la ocupación del bien —fase 4—, invirtiendo el orden clásico: primero se ocupa, luego se discute y fija el justiprecio en pieza separada.
En el procedimiento de urgencia, se notifica a los interesados, con al menos ocho días de antelación, el día y hora en que se levantará el acta previa a la ocupación. En ese acto —al que asisten el representante de la Administración, un perito, el Alcalde o concejal delegado, el beneficiario, y los propietarios que concurran, quienes pueden acompañarse de sus propios peritos y de un Notario— se describe el bien o derecho expropiable y se hacen constar todos los datos relevantes para fijar los derechos afectados y su valor.
Tras el acta, la Administración fija un depósito previo a la ocupación y las indemnizaciones por los perjuicios de la rapidez —mudanzas, cosechas pendientes—, que el expropiado puede impugnar ante el Jurado Provincial cuando se determine el justiprecio definitivo.
ART. 54.1 LEFCuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, cuando queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o cuando desaparece la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes pueden recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono de la indemnización correspondiente al beneficiario.
El derecho de reversión es la garantía última del expropiado frente a un uso desviado o abandonado de la potestad expropiatoria — coherente con la exigencia constitucional de causa: si el fin de utilidad pública desaparece, el fundamento de la privación se desvanece con él—.
ART. 54.3 LEFCuando la Administración notifica al expropiado el exceso de expropiación, la desafectación, o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio, el plazo para solicitar la reversión es de tres meses desde esa notificación.
En defecto de notificación, el derecho puede ejercitarse siempre que no hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión de los bienes o derechos expropiados — regla residual que evita que el silencio de la Administración perpetúe indefinidamente la posibilidad de reversión—.
Todos los actos del expediente expropiatorio son actos administrativos (Tema 4 de este bloque), plenamente recurribles en vía administrativa y, agotada esta, ante el orden contencioso-administrativo (Tema 13 de este bloque, que desarrollará esta jurisdicción con detalle): la fijación del justiprecio por el Jurado —o el órgano equivalente— es recurrible, así como la propia declaración de utilidad pública, la de necesidad de ocupación, y la denegación de la reversión.
Cuando la Administración ocupa un bien sin seguir el procedimiento expropiatorio legalmente establecido —o excediendo lo autorizado por él—, incurre en vía de hecho: una actuación material sin cobertura jurídica, frente a la que el ordenamiento reacciona con particular intensidad.
Cierre del tema: tres piezas, con su elemento clave.