Concepto, clases y elementos. Eficacia y validez de los actos administrativos. Su motivación y notificación.
Los tres primeros temas de este bloque estudiaron las fuentes normativas —ley y reglamento—: normas generales y abstractas. Este tema da el salto al instrumento con el que la Administración aplica esas normas a un caso concreto: el acto administrativo. Su régimen jurídico se recoge en el Título III de la Ley 39/2015 (arts. 34 a 52), que este tema desarrolla en detalle.
La Ley 39/2015 no ofrece una definición expresa de acto administrativo; su régimen se deduce del conjunto de los arts. 34 a 52. Siguiendo la doctrina clásica: el acto administrativo es toda declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
Dos precisiones importantes: es una declaración, no una simple actividad material —una obra en la vía pública no es un acto administrativo, pero la resolución que ordena su inicio sí lo es—; y produce efectos jurídicos, distinguiéndose así de los meros actos de trámite que solo impulsan el procedimiento sin resolver el fondo.
El acto administrativo se diferencia del reglamento (Tema 3) en un criterio esencial: el reglamento es una norma general y abstracta, con vocación de permanencia y capacidad de innovar el ordenamiento jurídico; el acto administrativo es una decisión singular y concreta, que aplica el ordenamiento a un caso particular, sin crear Derecho nuevo — de ahí que el acto se agote en su cumplimiento, mientras el reglamento permanece vigente hasta su derogación—.
ART. 34.1 LPACLos actos administrativos se producen por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. El acto administrativo solo puede proceder de una Administración Pública en sentido formal — nunca de un particular, ni de un órgano público no integrado en una Administración—.
Se requiere, además, que el órgano tenga competencia —material, territorial y jerárquica (arts. 8-14 LRJSP, ya vistas en el Bloque I)— para dictarlo. La falta de competencia se sanciona con nulidad, si es manifiesta, o anulabilidad, en otro caso —anticipo del folio 16—.
ART. 34.2 LPACEl contenido de los actos se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y es determinado y adecuado a los fines de aquellos. El contenido, por tanto, debe ser: lícito —ajustado al ordenamiento—; posible —material y jurídicamente realizable—; y determinado o determinable.
La causa del acto es su componente teleológico: la finalidad que persigue, su razón práctica, que no es sino el cumplimiento objetivo de servir con eficacia a los intereses generales (art. 103.1 CE y art. 3.1 LRJSP). La causa solo requiere un examen externo para su comprobación.
No debe confundirse la causa con los motivos —la razón de ser o fundamento concreto que impulsa al órgano a dictar el acto en cada caso—: si hay falsedad o error en los hechos que justifican el acto, este quedará viciado, aunque su causa —en abstracto— fuera correcta. Cuando el fin perseguido por el acto se aparta del previsto por el ordenamiento para esa potestad, se incurre en desviación de poder — vicio que se retomará en el folio 17—.
ART. 36.1 LPACLos actos administrativos se producen por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma de expresión — recuerda el Tema 1 del Bloque III: la Administración electrónica como regla general, no como excepción—.
El elemento formal comprende también el procedimiento: el conjunto de actuaciones ordenadas que preceden y preparan el acto, garantizando el acierto y la legalidad de la decisión final.
Según su contenido respecto de la esfera jurídica del destinatario:
Según su posición en el procedimiento: los actos de trámite impulsan el procedimiento sin resolver sobre el fondo del asunto —no son, en principio, recurribles de forma autónoma—; los actos definitivos (o resolutorios) ponen fin al procedimiento, resolviendo el fondo.
Un acto es firme en vía administrativa cuando ya no cabe interponer contra él ningún recurso administrativo ordinario —agotó la vía o dejó transcurrir el plazo—; y pone fin a la vía administrativa cuando, tras él, solo cabe el recurso contencioso-administrativo — categoría que se desarrollará con detalle en el Tema 12 de este bloque, al estudiar los recursos administrativos—.
ART. 35.1 LPACSerán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; b) los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, y los que declaren su inadmisión; c) los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) los acuerdos de suspensión de actos; e) los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales; y f) los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
ART. 35.2 LPACLa motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realiza de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, siendo suficiente, en todo caso, la acreditación de los criterios de valoración seguidos.
ART. 39.1 LPACLos actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa — la célebre presunción de legalidad—.
ART. 38 LPACTodo acto eficaz es, además, ejecutivo: la Administración puede llevarlo a la práctica sin necesidad de acudir previamente a un juez, salvo que una ley disponga otra cosa o se suspenda su ejecución — la llamada autotutela ejecutiva, una de las prerrogativas más características de la Administración—.
ART. 39.2 LPACLa eficacia puede demorarse cuando así lo exija el contenido del acto, o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
ART. 39.3 LPACExcepcionalmente, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, o cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia, y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas — regla que enlaza con el principio de irretroactividad ya visto en el Tema 1 de este bloque, del que constituye una excepción justificada—.
ART. 40.1-40.2 LPACEl órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados. Toda notificación debe cursarse en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y debe contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitiva en vía administrativa, la expresión de los recursos procedentes, órgano ante el que interponerlos, y plazo.
ART. 41.1 LPACLas notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos, y en todo caso cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía — recuerda del Tema 1 del Bloque III el art. 14 LPAC sobre obligados y no obligados a relacionarse electrónicamente—.
ART. 42 LPACTodas las notificaciones que se practiquen en papel deben ponerse, además, a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración actuante, para que pueda acceder a su contenido de forma voluntaria.
ART. 43 LPACLas notificaciones por medios electrónicos se practican mediante comparecencia en la sede electrónica, mediante dirección electrónica habilitada única, o a través de otros sistemas que se establezcan.
ART. 44 LPACCuando los interesados en un procedimiento son desconocidos, se ignora el lugar de la notificación, o esta ha resultado infructuosa tras dos intentos —con un margen mínimo de 48 horas entre ellos—, la notificación se realiza por medio de un anuncio en el Boletín Oficial del Estado.
ART. 45 LPACLos actos administrativos se publican, en lugar de notificarse, cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento, cuando el acto tenga por destinataria una pluralidad indeterminada de personas, o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos.
ART. 47.1 LPACSon nulos de pleno derecho los actos que: a) lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; b) se dicten por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; c) tengan un contenido imposible; d) sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta; e) se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados; f) adquieran facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición; y g) cualquier otro que establezca expresamente una ley.
ART. 47.2 LPACTambién son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas —reglamentos— que vulneren la Constitución, leyes u otras disposiciones de rango superior, que regulen materias reservadas a la ley, o que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales — remisión directa al Tema 3 de este bloque—.
ART. 48.1 LPACSon anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder — vicio ya adelantado en el folio 06—. Es la categoría residual: todo defecto que no encaje en el listado tasado del art. 47 se sanciona con mera anulabilidad.
ART. 48.2 LPACEl defecto de forma solo determina la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé lugar a la indefensión de los interesados.
La ley prevé además figuras de saneamiento de los actos viciados: la conversión (art. 50, un acto nulo o anulable que contenga los elementos de otro distinto produce los efectos de este); la conservación (art. 51, de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción); y la convalidación (art. 52, subsanación de los vicios de que adolezca un acto anulable, con efectos, en general, desde la fecha en que se produce).
Cierre del tema: cuatro piezas, con su artículo de referencia.