Concepto, clases y límites. Los principios generales del Derecho. Los tratados internacionales.
Los Temas 1 y 2 situaron el reglamento en el sistema de fuentes y remitieron su desarrollo a este tema. Aquí se completa el cuadro de fuentes escritas —Constitución, ley, reglamento, tratados— y se retoman, con más detalle, los principios generales del Derecho, ya presentados en el Tema 1.
El reglamento es la norma jurídica escrita dictada por la Administración, con rango inferior a la ley, en ejercicio de una potestad propia —la potestad reglamentaria—. A diferencia de la ley, no procede del poder legislativo, sino del poder ejecutivo: por eso, aunque ambos son normas generales y abstractas, se sitúan en distinto escalón del ordenamiento.
ART. 97 CEEl Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes — el mismo precepto que ya conoces del Bloque I como fundamento de la posición constitucional del Gobierno—.
La potestad reglamentaria no es un poder incondicionado: está sometida, en todo caso, a la Constitución y a la ley (arts. 97 y 103.1 CE).
En el ámbito estatal, la titularidad corresponde, con carácter general, al Gobierno —Consejo de Ministros—, que la ejerce mediante Real Decreto; los Ministros, dentro de su departamento, la ejercen mediante Orden Ministerial — recuerda la escala de normas y actos del Tema 8 del Bloque I—.
En las Comunidades Autónomas, la ejerce el Consejo de Gobierno autonómico y, en su ámbito, los Consejeros. En el ámbito local, la ejercen los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones — recuerda el Tema 11 del Bloque I: es la fuente de las ordenanzas y reglamentos locales—.
Según su relación con la ley:
Los reglamentos organizativos (o «ad intra») ordenan la estructura interna de un Ministerio o área administrativa: no desarrollan leyes, sino que organizan funciones y servicios propios de la Administración —requieren, en principio, menos habilitación legal expresa que los reglamentos que inciden en la esfera de los ciudadanos («ad extra»)—.
Los reglamentos de necesidad son una categoría excepcional, dictados ante situaciones de urgencia o emergencia (catástrofes, epidemias), que permiten a la Administración adoptar medidas extraordinarias fuera del procedimiento ordinario de elaboración de normas.
El reglamento debe respetar la competencia del órgano que lo dicta, y el procedimiento de elaboración legalmente establecido — ya viste, en el Tema 1 del Bloque III, los principios de buena regulación (art. 129 LPAC) y la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (RD 931/2017), que se aplican precisamente a la elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley—.
ART. 128.2 LPACLos reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes, ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas — la traslación legal exacta de los dos límites materiales del reglamento: jerarquía (no contradecir la ley) y reserva de ley (no invadir materia reservada)—.
El TC ha precisado (STC 83/1984) que la reserva de ley no impide que la ley remita al reglamento aspectos de detalle, pero sí impide que esa remisión suponga una regulación independiente y no subordinada a la ley, pues equivaldría a una degradación de la reserva formulada por el constituyente en favor del legislador.
El reglamento, como toda disposición administrativa, está sujeto al límite del art. 9.3 CE ya visto en el Tema 1: irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales — no puede aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigor cuando resulte perjudicial para el destinatario—.
Rige también la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos: ningún acto administrativo singular, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó el reglamento, puede vulnerar lo dispuesto en él — es nula la resolución que infrinja un reglamento vigente, mientras este no se derogue por otro reglamento posterior—.
Los reglamentos que infrinjan estos límites incurren en nulidad de pleno derecho — la sanción más grave del ordenamiento, distinta de la mera anulabilidad de los actos administrativos ordinarios (Tema 4 de este bloque)—: la ilegalidad de un reglamento no admite subsanación ni convalidación posterior.
El recurso directo se dirige contra el propio reglamento, impugnando la disposición general como tal, con independencia de que se haya dictado o no algún acto de aplicación. Se tramita ante el orden contencioso-administrativo — a diferencia de la ley, que solo puede impugnarse ante el Tribunal Constitucional—, y su estimación produce la nulidad erga omnes del reglamento, expulsándolo del ordenamiento.
El recurso indirecto impugna un acto de aplicación del reglamento, alegando que este es ilegal — no se recurre el reglamento en sí, sino el acto dictado a su amparo—.
ART. 27 LJCACuando un Juez o Tribunal dicta sentencia firme estimatoria de un recurso indirecto, por considerar ilegal el reglamento aplicado, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra esa disposición — salvo que el propio Juez o Tribunal ya fuera competente para ambos recursos, en cuyo caso declara directamente la validez o nulidad—. Este mecanismo, introducido por la LJCA de 1998, garantiza que la declaración de ilegalidad del reglamento tenga efectos generales (erga omnes), y no solo inter partes como ocurría bajo la ley anterior de 1956.
Recuerda del Tema 1 de este bloque: los principios generales del Derecho son fuente subsidiaria (art. 1.4 CC), aplicable en defecto de ley y costumbre, pero con una función informadora de todo el ordenamiento que trasciende su papel subsidiario.
En el Derecho Administrativo despliegan una función correctora especialmente intensa: proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, equidad, e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) actúan como parámetro de control de la actuación administrativa, incluso frente a normas escritas formalmente válidas pero aplicadas de forma desproporcionada o contraria a estos principios.
Un tratado internacional es un acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, regido por el Derecho Internacional. Recuerda del Tema 1: son fuente escrita y, una vez publicados en el BOE, directa.
ART. 63.2 CECorresponde al Rey manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes.
ART. 93 CEMediante ley orgánica se puede autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución — el régimen más exigente, y el que hizo posible, en su día, la adhesión de España a las Comunidades Europeas (Tema 12 del Bloque II)—.
ART. 94.1 CERequieren previa autorización de las Cortes Generales, mediante ley ordinaria: los tratados de carácter político; de carácter militar; los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Título I; los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.
ART. 94.2 CEDel resto de tratados o convenios, el Congreso y el Senado son solo inmediatamente informados de su conclusión, sin necesidad de autorización previa.
ART. 95.1 CELa celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exige la previa revisión constitucional — a diferencia del control ordinario de constitucionalidad de las leyes, aquí el control es previo, para evitar el conflicto entre un compromiso internacional ya asumido y la norma suprema interna—.
ART. 95.2 CEEl Gobierno o cualquiera de las Cámaras pueden requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción, mediante el recurso previo de inconstitucionalidad.
ART. 96.1 CELos tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados, o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional — nunca por voluntad unilateral del Estado español al margen de esas reglas—. Para su denuncia, se sigue el mismo procedimiento previsto para su aprobación (art. 96.2 CE).
Cierre del tema: tres piezas, con su elemento clave.