La ley

La ley, en sentido formal, es la norma escrita aprobada por las Cortes Generales según el procedimiento legislativo constitucionalmente previsto (arts. 87 y ss. CE — recuerda del Bloque I, Tema 5, el procedimiento de tramitación parlamentaria). Es la fuente de mayor rango tras la Constitución, y su posición no depende de su contenido, sino del órgano que la aprueba y el procedimiento seguido.

La reserva de ley es la técnica por la que la Constitución exige que determinadas materias se regulen necesariamente mediante ley, excluyendo su regulación directa por reglamento.

• Reserva material: la Constitución señala expresamente qué materias exigen ley —por ejemplo, el desarrollo de los derechos fundamentales, art. 53.1 CE, o el establecimiento de tributos, art. 31.3 CE—.
• Reserva formal: una vez que una materia se ha regulado por ley —aunque no estuviera constitucionalmente reservada a ella—, solo otra ley puede modificarla o derogarla; un reglamento no puede «descender» a regularla, aunque en origen no fuera materia reservada — es lo que la doctrina llama «congelación de rango»—.

La ley ordinaria es la aprobada por las Cortes Generales por mayoría simple, sobre cualquier materia que no esté reservada a ley orgánica. Es la forma general de ejercicio de la potestad legislativa del Estado.

ART. 81.1 CESon leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución.

El Tribunal Constitucional ha exigido una interpretación estricta y restrictiva del ámbito de esta reserva (STC 5/1981), en particular respecto del «desarrollo de los derechos fundamentales»: solo los derechos de la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I —arts. 15 a 29 CE— quedan sujetos a reserva de ley orgánica (SSTC 76/1983, 160/1987) — para evitar una «petrificación abusiva» del ordenamiento en beneficio de la mayoría parlamentaria de cada momento—.

ART. 81.2 CELa aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto — 176 de 350 diputados, no dos tercios: es una trampa habitual de examen—.

El procedimiento de la ley orgánica tiene además limitaciones específicas: no cabe la delegación legislativa en Comisión (art. 75.3 CE), ni la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE), ni su aprobación por decreto-ley (art. 86.1 CE) — las tres son consecuencia directa de reservar su aprobación final al Pleno del Congreso, por mayoría cualificada—.

Entre ley orgánica y ley ordinaria no existe relación de jerarquía (SSTC 5/1981, 173/1998): ambas tienen el mismo rango formal de ley, y se rigen por el principio de competencia material ya visto en el Tema 1 de este bloque.

Junto a la distinción orgánica/ordinaria, la Constitución prevé leyes con función específica, ya estudiadas en otros temas: las leyes marco, de transferencia o delegación, y de armonización del art. 150 CE —Tema 10 del Bloque I—, que permiten al Estado ampliar o limitar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas por acto legislativo propio. No son un tercer «tipo» de ley distinto de la ordinaria, sino leyes ordinarias (o, en su caso, orgánicas) con una función constitucional específica.

La Constitución contempla dos vías —y solo dos— por las que el Gobierno, y no las Cortes, puede dictar normas con rango o fuerza de ley: el decreto-ley (art. 86 CE) y el decreto legislativo (arts. 82-85 CE). Ambas comparten el origen —el Ejecutivo— y el rango, pero difieren radicalmente en su presupuesto habilitante: el decreto-ley responde a la urgencia propia del Gobierno; el decreto legislativo, a una delegación expresa del Parlamento.

ART. 86.1 CEEn caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que toman la forma de Decretos-leyes — sin necesidad de autorización previa de las Cortes: es una potestad propia y autónoma del Gobierno, activada por la sola concurrencia del presupuesto habilitante—.

El presupuesto de «extraordinaria y urgente necesidad» exige una situación imprevisible que requiera una respuesta normativa inmediata, en un plazo más breve del que permitiría incluso el procedimiento legislativo de urgencia — el TC ha optado, no obstante, por una interpretación relativamente flexible de este requisito, que deja al Gobierno un margen de apreciación amplio—.

ART. 86.1 CEEl decreto-ley no puede afectar a: el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I; el régimen de las Comunidades Autónomas; ni el Derecho electoral general — cuatro límites materiales, formulados con terminología distinta a la del art. 81 CE, pero que cubren, en gran medida, un ámbito similar al de la reserva de ley orgánica—.

ART. 86.2 CELos Decretos-leyes deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso de los Diputados —convocado al efecto si no estuviera reunido—, en el plazo de treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso debe pronunciarse expresamente, en ese plazo, sobre su convalidación o derogación, mediante un procedimiento especial y sumario.

ART. 86.3 CEDurante ese mismo plazo, las Cortes pueden además tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia — una vía adicional para dotar al contenido del decreto-ley de mayor estabilidad normativa, incorporando enmiendas—.

ART. 82.1 CELas Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no reservadas a ley orgánica.

ART. 85 CELas disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos. Existen dos modalidades, según el objeto de la delegación:

• Texto articulado: el Gobierno desarrolla, mediante decreto legislativo, una ley de bases previamente aprobada por las Cortes (art. 82.2 y 82.4 CE).
• Texto refundido: el Gobierno unifica en un único texto varias leyes ya existentes sobre una misma materia, en virtud de una ley ordinaria de autorización (art. 82.2 y 82.5 CE) — el mecanismo, ya conocido, con el que se aprobó, por ejemplo, la LGSS (Tema 4 del Bloque III)—.

ART. 82.4 CELas leyes de bases delimitan con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa, y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

ART. 83 CELas leyes de bases no pueden, en ningún caso: a) autorizar la modificación de la propia ley de bases; ni b) facultar para dictar normas con carácter retroactivo — dos límites adicionales, específicos de esta modalidad—.

ART. 82.5 CELa autorización para refundir textos legales debe determinar el ámbito normativo al que se refiere la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único, o si incluye además la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de refundirse — dos niveles distintos de intensidad en la delegación, que conviene distinguir—.

ART. 82.3 CELa delegación legislativa debe otorgarse al Gobierno de forma expresa —nunca implícita—, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente, y no puede subdelegarse en autoridades distintas del propio Gobierno.

ART. 82.6 CESin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación pueden establecer, en cada caso, fórmulas adicionales de control. El control del decreto legislativo se articula, en la práctica, por tres vías: el Tribunal Constitucional (constitucionalidad formal y material); los Tribunales ordinarios —especialmente el orden contencioso-administrativo—, competentes para apreciar si el Gobierno se ha excedido de los términos de la delegación (el llamado exceso ultra vires, que convierte a esa parte excedida en simple reglamento, sin fuerza de ley); y el control parlamentario adicional que, en su caso, prevea la propia ley de delegación.

Cierre del tema: dos ejes que conviene no confundir en examen.

• Ley orgánica vs. ordinaria: mismo rango, distinta materia (competencia, no jerarquía) — mayoría absoluta vs. mayoría simple.
• Decreto-ley (art. 86): origen en la urgencia del propio Gobierno · sin autorización previa · convalidación por el Congreso en 30 días · no puede tocar Título I, instituciones básicas, CCAA ni régimen electoral.
• Decreto legislativo (arts. 82-85): origen en una delegación expresa de las Cortes · dos modalidades (ley de bases → texto articulado; ley ordinaria → texto refundido) · no puede tocar materia de ley orgánica · control por el TC, los tribunales ordinarios (ultra vires) y, en su caso, control parlamentario adicional.