Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. La obligación de resolver. El silencio administrativo.
El Tema 4 estudió el acto administrativo como resultado. Este tema estudia el camino que conduce hasta él: el procedimiento administrativo común, regulado en el Título IV de la Ley 39/2015 (LPAC). Cierra, además, con dos piezas que ya se han citado varias veces a lo largo del bloque sin desarrollarlas: la obligación de resolver y el silencio administrativo.
Recuerda, del Tema 1 de este bloque: la Ley 39/2015 regula las relaciones ad extra —Administración/ciudadano— y contiene el procedimiento administrativo común; la Ley 40/2015 regula el funcionamiento ad intra —régimen jurídico del sector público—. Este tema se centra en la primera, aunque ambas se aprobaron el mismo día y deben leerse de forma coordinada.
El procedimiento administrativo es el cauce formal a través del cual se produce la actuación de la Administración para el cumplimiento de sus fines: garantiza el acierto de la decisión final y la participación de los interesados, y constituye el elemento formal del acto administrativo ya visto en el Tema 4. El Título IV de la LPAC lo estructura en cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
ART. 58 LPACLos procedimientos se inician de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por denuncia.
Antes del acuerdo de iniciación, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas (art. 55 LPAC), con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
ART. 66.1 LPACLas solicitudes de iniciación deben contener, entre otros extremos: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su representante; identificación del medio electrónico o lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud; lugar y fecha; firma; y órgano al que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, pueden formularse en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras exijan la individualización de las pretensiones.
ART. 68.1 LPACSi la solicitud no reúne los requisitos exigidos, se requiere al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que debe dictarse en los términos del art. 21 LPAC.
El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites (art. 71 LPAC), y su ordenación se rige por el principio de celeridad: se acuerdan en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 72 LPAC). Los trámites deben cumplirse en el plazo de diez días a partir del siguiente a la notificación del correspondiente acto, salvo que otra cosa se disponga (art. 73 LPAC).
Los actos de instrucción son los necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales debe dictarse la resolución. Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos (art. 76 LPAC). Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, se abre un período de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez (art. 77 LPAC) — solo pueden rechazarse las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada—.
ART. 79-80 LPACLos informes son, por regla general, facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario — cuando una norma exige que sean preceptivos, o vinculantes, debe indicarlo—. Se deben emitir en el plazo de diez días, salvo que otra norma fije uno distinto, y si no se emiten en plazo, se pueden proseguir las actuaciones —salvo que se trate de un informe preceptivo determinante para la resolución, en cuyo caso se puede interrumpir el plazo de los trámites sucesivos—.
ART. 82 LPACInstruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se ponen de manifiesto a los interesados —o, en su caso, a sus representantes— por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, para que puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Se puede prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado — garantía derivada del principio de audiencia del art. 105.c CE—.
ART. 84.1 LPACPondrán fin al procedimiento: la resolución; el desistimiento —el interesado abandona su pretensión concreta, pudiendo reiterarla después—; la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento —a diferencia del desistimiento, extingue definitivamente el derecho—; la caducidad —por paralización del procedimiento imputable al interesado, o por incumplimiento del plazo máximo en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables—; y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
ART. 21.1 LPACLa Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación — la única excepción son los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sujetos únicamente a declaración responsable o comunicación—.
El personal al servicio de la Administración, así como los titulares de los órganos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables del cumplimiento de esta obligación, pudiendo dar lugar a responsabilidad disciplinaria su incumplimiento.
ART. 21.2 LPACEl plazo máximo para notificar la resolución expresa lo fija la norma reguladora del procedimiento, sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea.
ART. 21.3 LPACCuando las normas reguladoras no fijan plazo máximo, este es de tres meses — plazo supletorio general, ya visto en el Tema 10 de este bloque para la responsabilidad patrimonial, donde no rige (allí el plazo específico es de 6 meses, no el supletorio)—. El cómputo se inicia, en los procedimientos de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud, desde la fecha de entrada en el registro electrónico.
ART. 22 LPACEl transcurso del plazo máximo se puede suspender, entre otros supuestos: cuando deba requerirse al interesado para subsanar deficiencias, por el tiempo que medie hasta su cumplimiento; cuando deban solicitarse informes preceptivos a otro órgano, por el tiempo entre la petición y su recepción —con un límite de tres meses—; cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo de un órgano de la Unión Europea; y cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación.
El silencio administrativo es la ficción legal que atribuye un determinado efecto jurídico al vencimiento del plazo máximo para resolver, sin que la Administración haya notificado resolución expresa.
ART. 24.1 LPACEn los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla general es el silencio positivo o estimatorio: el interesado puede entender estimada su solicitud, salvo que una norma con rango de ley, o de Derecho de la Unión Europea o internacional, establezca lo contrario — la estimación por silencio tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento—.
ART. 24.1 LPACEl silencio tiene efecto desestimatorio, entre otros supuestos, en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE; aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público; los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones; y los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.
ART. 25.1 LPACEn los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin resolución expresa produce efectos distintos según la naturaleza del procedimiento: si del procedimiento pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados pueden entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo; en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad del procedimiento — no un silencio en sentido propio: el expediente se archiva, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento mientras no haya prescrito su acción—.
Cierre del tema: las cuatro fases y las dos piezas finales, con su elemento clave.