Procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Los tres temas anteriores estudiaron potestades exorbitantes de la Administración —contratación, expropiación, dominio público—. Este tema estudia su contrapartida: qué ocurre cuando la actividad administrativa, lícita o no, causa un daño a un particular. La respuesta española es singular en el Derecho comparado: un sistema de responsabilidad objetiva y directa, sin necesidad de probar culpa ni negligencia del funcionario que actuó.
ART. 106.2 CELos particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
El Tribunal Supremo ha señalado que este fundamento se conecta también, aunque de forma más genérica, con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE — el particular no puede quedar sin reparación frente al poder público, del mismo modo que no puede quedar indefenso ante los tribunales—.
El desarrollo legal se divide entre las dos leyes de 2015, ya conocidas de bloques anteriores: la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), regula el régimen sustantivo —arts. 32 a 37—; la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), regula el procedimiento —arts. 65, 67, 81, 91 y 92—.
ART. 32.1 LRJSPLos particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
Dos rasgos definen el sistema: es directa —el perjudicado reclama a la Administración, no al funcionario concreto que causó materialmente el daño— y es objetiva —responde tanto si el servicio funcionó mal como si funcionó correctamente, sin necesidad de probar culpa alguna: basta la lesión antijurídica y el nexo causal—.
La antijuridicidad del daño no se refiere a que la actuación administrativa fuera ilegal, sino a que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo. Es la clave técnica del sistema: mientras en la responsabilidad civil ordinaria se examina si la conducta del causante fue antijurídica, aquí se examina si el resultado dañoso lo es — de ahí que la Administración responda incluso cuando actuó de forma perfectamente lícita, si el daño causado excede lo que cualquier ciudadano debe soportar como carga común—.
ART. 32.2 LRJSPEn todo caso, el daño alegado ha de ser efectivo —real y actual, o futuro pero cierto—, evaluable económicamente —susceptible de cuantificación en dinero, incluido el lucro cesante— e individualizado con relación a una persona o grupo de personas — no basta una carga o molestia general que soporta el conjunto de la ciudadanía, propia de la vida en sociedad—.
Debe existir una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido, sin la intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal — como la propia conducta del perjudicado, el hecho de un tercero, o la fuerza mayor—.
La responsabilidad patrimonial se excluye en dos supuestos: la fuerza mayor —acontecimiento imprevisible o, aun previsto, inevitable, ajeno por completo al funcionamiento del servicio (un fenómeno natural extraordinario, por ejemplo)— y el deber jurídico de soportar el daño —cuando una norma impone al particular la carga de tolerar la lesión, como ocurre con determinadas cargas fiscales o urbanísticas generales—.
ART. 32.3 LRJSPLos particulares también tienen derecho a ser indemnizados por lesiones producidas como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, cuando así se establezca en los propios actos legislativos, en los términos que en ellos se especifiquen.
Esta responsabilidad se extiende, en particular, a los daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, y de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea (arts. 32.4 y 32.5 LRJSP) — supuestos con reglas de prescripción propias, ya que el plazo no puede empezar a computarse antes de que exista la declaración de inconstitucionalidad o la sentencia del TJUE que constate el incumplimiento (folio 13)—.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial puede iniciarse de oficio (art. 65 LPAC), por petición razonada de otros órganos (art. 61.4 LPAC), o —el supuesto más habitual— por reclamación de los interesados (art. 67 LPAC), siempre que su derecho a reclamar no haya prescrito.
ART. 67.2 LPACAdemás de los requisitos generales de toda solicitud (art. 66 LPAC), la del interesado debe especificar: las lesiones producidas; la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público; la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible; y el momento en que la lesión efectivamente se produjo — debe acompañarse, además, de las alegaciones, documentos y proposición de prueba que el interesado estime oportunos—.
ART. 67.1 LPACEl derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización, o de que se manifieste su efecto lesivo. En los casos de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empieza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas — regla especial que refleja la dificultad de fijar el daño real en lesiones de evolución incierta—.
ART. 67.1 LPACCuando el derecho a indemnización procede de la anulación —en vía administrativa o contencioso-administrativa— de un acto o disposición general, el plazo de un año se computa desde la notificación de la resolución administrativa o la sentencia definitiva que declare esa anulación.
En los supuestos de responsabilidad por ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea (art. 32.4 y 32.5 LRJSP), el plazo de un año se computa desde la publicación en el BOE de la sentencia del Tribunal Constitucional, o en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del TJUE, según el caso.
ART. 81.2 LPACEn los procedimientos de responsabilidad patrimonial es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado —u órgano consultivo autonómico equivalente— cuando la cuantía reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o cuando así lo disponga una norma con rango de ley.
ART. 91.3 LPACEl plazo máximo para dictar y notificar la resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial es de seis meses.
ART. 91.2 LPACLa propuesta de resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, y, en su caso, sobre la valoración del daño y la cuantía de la indemnización, calculada conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando su actualización al momento en que se ponga fin al procedimiento.
ART. 24.1 LPACTranscurrido el plazo máximo de seis meses sin resolución expresa, el interesado puede entender desestimada su reclamación por silencio administrativo negativo — regla consolidada, aunque el criterio no siempre fue el mismo con anterioridad a la Ley 39/2015—, quedando expedita la vía del recurso contencioso-administrativo (Tema 13 de este bloque).
Cierre del tema: cuatro piezas, con su elemento clave.