Concepto y clases. La jerarquía de las fuentes.
Cerrado el Bloque III (Políticas Públicas), el Bloque IV entra en el Derecho Administrativo General: la parte más «jurídica» del temario, y una de las de mayor peso en el examen —13 temas—. Este primer tema es la puerta de entrada obligada: antes de estudiar la ley, el reglamento o el acto administrativo, hay que fijar qué es una fuente del Derecho y cómo se ordenan entre sí.
Siguiendo la definición clásica de Garrido Falla, las fuentes del Derecho Administrativo son «aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia» — es decir, los distintos cauces por los que nacen normas jurídicas obligatorias para la Administración y los ciudadanos.
El Derecho Administrativo es Derecho público: regula una de las partes de la relación jurídica —la Administración— dotada de potestades exorbitantes frente al Derecho privado, lo que condiciona también su sistema de fuentes, más rígido y jerarquizado que el civil.
ART. 1.1 CCLas fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho — la primera sistematización legal del sistema de fuentes, anterior a la Constitución de 1978, pero plenamente vigente en cuanto no la contradiga—.
ART. 1.2 CCCarecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior — formulación legal, previa a 1978, del principio de jerarquía normativa que la Constitución consagraría después en su art. 9.3—.
Las fuentes directas crean Derecho por sí mismas, con eficacia normativa inmediata: la Constitución; las leyes orgánicas, ordinarias y demás actos con fuerza de ley (decretos legislativos y decretos-leyes); los reglamentos del Gobierno o de los órganos con potestad reglamentaria; la costumbre; y los principios generales del Derecho.
Las fuentes indirectas no crean Derecho por sí mismas, pero ayudan a conocerlo, interpretarlo o aplicarlo: los tratados internacionales no publicados en el BOE, la jurisprudencia del Tribunal Supremo —que complementa el ordenamiento, sin ser fuente en sentido estricto (art. 1.6 CC)— y la doctrina científica.
Las fuentes escritas son la Constitución, los tratados internacionales publicados en el BOE, las normas del Gobierno con rango o fuerza de ley, y los reglamentos.
Las fuentes no escritas son la costumbre y los principios generales del Derecho — llamadas también fuentes indirectas o complementarias en algunos manuales, aunque el criterio de la clasificación es distinto: aquí importa el soporte formal (escrito/no escrito), no la eficacia normativa directa—.
A diferencia del Derecho civil, donde ley, costumbre y principios generales conviven con mayor naturalidad, el Derecho Administrativo se rige por el criterio de primacía del Derecho escrito: la ley formal —constitucional, orgánica y ordinaria— tiene una posición dominante, y las fuentes no escritas quedan relegadas a un papel subsidiario, aplicables solo en defecto de norma escrita.
ART. 9.3 CELa Constitución garantiza: el principio de legalidad; la jerarquía normativa; la publicidad de las normas; la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; la seguridad jurídica; la responsabilidad; y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos — siete garantías en un mismo apartado, de las más citadas literalmente en examen—.
A ellos se suma el principio de competencia —arts. 2, 143 y 148-152 CE, ya conocido del Bloque I— y el propio principio de legalidad de la actuación administrativa del art. 103.1 CE, que exige el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho.
Según el principio de jerarquía normativa, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano del que emane — así lo formula también el Código Civil: «carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior» (art. 1.2 CC)—.
Al servicio de esta ordenación formal está la distinta denominación de cada norma según el órgano que la dicta: Ley, para las aprobadas por las Cortes Generales; Real Decreto-ley y Real Decreto Legislativo, normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno; Real Decreto, normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros; Orden Ministerial (o de Comisión Delegada), normas de rango inferior — remisión directa al Tema 8 del Bloque I, donde ya viste esta escala jerárquica aplicada a los órganos de la AGE—.
Frente a la jerarquía —que ordena normas de distinto rango—, el principio de competencia ordena normas del mismo rango formal que, sin embargo, no pueden invadirse entre sí porque cada una tiene reservado un ámbito material o territorial propio.
Es el criterio que explica, por ejemplo, la relación entre ley estatal y ley autonómica, o entre ley ordinaria y ley orgánica: dentro de la ley en sentido estricto no existe una gradación jerárquica entre estas distintas clases de leyes —todas tienen el mismo rango—, sino un reparto de materias según lo que fija la Constitución (recuerda el Bloque I: arts. 148-149 CE, y la reserva de ley orgánica de determinadas materias).
Dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye, en primer lugar, la Constitución: la norma suprema del ordenamiento jurídico español, a la que se subordinan todas las demás —incluida la Ley—. Su carácter de norma jurídica directamente aplicable, y no meramente programática, es uno de los rasgos que distinguen a la Constitución de 1978 de textos constitucionales anteriores.
Los tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento interno desde su publicación en el BOE, sin necesidad de una ley que los incorpore expresamente — a diferencia de otros sistemas jurídicos que exigen «transformación» del tratado en norma interna—.
Este será uno de los ejes del Tema 3 de este mismo bloque, junto con los reglamentos y los principios generales del Derecho — no lo desarrollamos en detalle aquí para no duplicar contenido—.
Dentro de las normas escritas de rango legal, la ley ocupa el lugar central: leyes orgánicas y ordinarias aprobadas por las Cortes Generales, y las disposiciones del Gobierno con fuerza de ley —decreto-ley y decreto legislativo—. Su régimen completo —tipos, reserva de ley, procedimiento de elaboración— se estudia en detalle en el Tema 2 de este bloque; aquí basta con situarla en su lugar dentro del sistema de fuentes: por debajo de la Constitución, y por encima de los reglamentos.
El reglamento es la norma escrita de rango inferior a la ley, dictada por la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria. Es la fuente más numerosa en la práctica administrativa diaria, aunque jerárquicamente subordinada: ningún reglamento puede contradecir una ley, ni regular materias reservadas a esta. Su concepto, clases y límites se desarrollan en el Tema 3 de este bloque.
ART. 1.3 CCLa costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y que resulte probada — quien alega la costumbre debe demostrar su existencia, a diferencia de la ley, que se presume conocida—.
En Derecho Administrativo, como ya se apuntó en el folio 06, su papel es marginal por el peso del principio de legalidad, aunque conserva cierta relevancia en materias como los usos y aprovechamientos comunales o determinadas prácticas de la Administración local.
Los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico (art. 1.4 CC): a diferencia de la costumbre, no solo actúan como fuente subsidiaria, sino que impregnan la interpretación de todo el ordenamiento, incluida la propia ley.
En Derecho Administrativo cumplen una función especialmente relevante, porque compensan el rigor y los excesos del positivismo normativo: proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad (ya visto en el art. 9.3 CE) son ejemplos de principios que orientan la actuación administrativa allí donde la norma escrita no da una respuesta cerrada.
Cierre del tema: tres clasificaciones y dos principios ordenadores, que conviene no confundir entre sí.