Los servicios públicos de empleo: régimen de prestaciones y políticas de empleo.
El Tema 4 desarrolló la Seguridad Social en general, incluida la prestación por desempleo como una de sus contingencias (art. 42.1.c LGSS). Este tema se centra específicamente en el empleo: cómo ha evolucionado el mercado de trabajo español, y cómo se organiza el sistema público que gestiona tanto las prestaciones por desempleo como las políticas activas para conseguir que las personas vuelvan a trabajar. La norma de referencia es la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo.
El mercado de trabajo español ha atravesado ciclos muy marcados en las últimas décadas: expansión hasta 2008, destrucción masiva de empleo durante la crisis financiera y la crisis de deuda soberana (2008-2013), recuperación posterior, nueva caída abrupta —aunque de corta duración, amortiguada por los ERTE— durante la pandemia de 2020, y una fase de crecimiento sostenido desde entonces.
Según los últimos informes del SEPE, 2025 se cerró como un año de consolidación del crecimiento del empleo: la población ocupada alcanzó un máximo histórico de la serie, y la tasa de paro se situó en mínimos desde 2007 —aunque sigue siendo elevada en comparación con la media europea—. Entre los retos estructurales señalados: la brecha de género, el envejecimiento de la población activa, el elevado desempleo de larga duración, y el desajuste entre las competencias que demandan las empresas y las que ofrece la población activa —especialmente en digitalización y transición verde—.
La Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, sustituyó a la anterior Ley de Empleo de 2003. Establece el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo y regula el conjunto de estructuras, recursos, servicios y programas que integran el Sistema Nacional de Empleo, con el objetivo de promover y desarrollar la planificación, coordinación y ejecución de dichas políticas en todo el territorio del Estado.
Entre sus novedades más citadas: la previsión de la transformación del SEPE en Agencia Española de Empleo; nuevos colectivos prioritarios para el fomento del empleo; mayor control de la Inspección de Trabajo en los despidos colectivos; y la inembargabilidad del Salario Mínimo Interprofesional.
El Sistema Nacional de Empleo (SNE) integra todas las estructuras administrativas, recursos materiales y humanos, estrategias, planes, programas e información dirigidos a implementar políticas de empleo, ya sean de titularidad estatal o autonómica.
Está conformado, con carácter necesario, por la Agencia Española de Empleo y los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas; también se integran en él las agencias privadas de colocación y las entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo. Colaboran con el sistema, además, las Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas que participen en la implementación de políticas de empleo.
La Ley 3/2023 prevé dos grandes órganos de gobernanza del sistema:
Los servicios públicos de empleo autonómicos son responsables de trasladar al marco del sistema la dimensión territorial de las políticas activas, y de determinar la representación de las entidades locales en los órganos de participación de ámbito autonómico.
La Disposición Adicional 1ª de la Ley 3/2023 fija las bases para transformar el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) —antes INEM, y siempre organismo autónomo— en una nueva Agencia Española de Empleo, con el objetivo declarado de optimizar su gestión y operativa, sin suponer coste adicional.
ART. 12 LEY 3/2023La Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, aprobada mediante real decreto, tiene por finalidad determinar la política de activación del Sistema Nacional de Empleo para los cuatro años siguientes, coordinando las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que despliegan conjuntamente el Estado y las Comunidades Autónomas.
La estrategia vigente es la aprobada por el Real Decreto 633/2025, de 15 de julio, para el período 2025-2028, que introduce una novedad relevante: define con precisión los colectivos prioritarios y establece obligaciones concretas de atención especializada para cada perfil vulnerable, superando el enfoque más genérico de estrategias anteriores.
Junto a la Estrategia, el Plan Anual de Política de Empleo concreta cada año los objetivos y servicios a desarrollar por cada Administración.
ART. 14 LEY 3/2023El Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (SISPE) es el instrumento técnico esencial de coordinación del Sistema Nacional de Empleo: constituye una red de información común para toda la estructura pública y privada del empleo, organizada en beneficio de las personas demandantes de servicios de empleo y de las empresas y entidades empleadoras usuarias.
La Ley 3/2023 define las políticas activas de empleo como el conjunto de servicios y programas de orientación, intermediación, empleo, formación en el trabajo y asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento, dirigidos a impulsar la creación de empleo, mejorar la empleabilidad de las personas demandantes de servicios de empleo, elevar sus posibilidades de acceso a un empleo digno —por cuenta ajena o propia— y reducir las brechas de género.
El ajuste simultáneo entre oferta y demanda de empleo, garantizando una atención especializada a las personas de colectivos prioritarios, se erige como objetivo prioritario de estas políticas.
ART. 61 LEY 3/2023Los servicios incluidos en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo —que garantiza en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo— se agrupan en cuatro bloques:
Esta Cartera Común se desarrolló mediante el Real Decreto 438/2024, de 30 de abril. Junto a ella, cada servicio público de empleo puede mantener carteras propias adicionales, y existe una cartera digital de servicios, complementaria y accesoria a la atención presencial personalizada.
Como novedad de la Ley 3/2023, se establece un catálogo de servicios garantizados que todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo deben ofrecer, en todo el territorio, a las personas usuarias: diagnóstico y elaboración de perfiles e itinerarios personalizados; tutorización y asesoramiento individualizado y continuado; formación en el trabajo; asesoramiento para el autoempleo y emprendimiento con garantías; intermediación laboral eficiente; e interacción digital para facilitar el acceso a la información y la prestación electrónica de trámites.
La red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo, prevista ya en la propia ley, constituye el soporte especializado del sistema para la mejora continua de estos servicios, incorporando la perspectiva de género de forma efectiva, especialmente respecto de los colectivos de atención prioritaria.
Recuerda del Tema 4: la protección por desempleo forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social (art. 42.1.c LGSS), con dos niveles:
La gestión de estas prestaciones corresponde hoy al SEPE —con la salvedad del Instituto Social de la Marina para el sector marítimo-pesquero, ya visto en el Tema 4—, y se articula de forma coordinada con las políticas activas de empleo de este tema: el acceso y mantenimiento de muchas prestaciones exige la disponibilidad para el empleo y la participación en las actividades de mejora de la ocupabilidad que ofrecen los servicios públicos de empleo.
Cierre del tema: tres piezas del sistema de empleo, con su elemento clave.