Política presupuestaria. Evolución y distribución actual del gasto público. Política fiscal. La unidad de mercado.
Tras la modernización administrativa (Tema 1), este tema aborda la política económica del Estado en sentido estricto: cómo se elabora y ejecuta el presupuesto, cómo evoluciona y se distribuye el gasto público, cómo funciona el sistema fiscal, y cómo se garantiza que el mercado español funcione como un mercado único pese a la descentralización territorial que ya conoces del Bloque I.
ART. 135.1 CETodas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria — artículo reformado en septiembre de 2011, introduciendo por primera vez una regla fiscal de este tipo en la Constitución—.
ART. 135.2 CEEl Estado y las Comunidades Autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes fijados, en su caso, por la Unión Europea. Una ley orgánica fija el déficit estructural máximo permitido; las Entidades Locales, en cambio, deben presentar siempre equilibrio presupuestario — sin margen de déficit estructural—.
ART. 135.3 CEEl Estado y las CCAA necesitan estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito; los créditos para pagar intereses y capital de la deuda gozan de prioridad absoluta en el estado de gastos del presupuesto.
Aprobada el 27 de abril de 2012, en cumplimiento del mandato del art. 135.5 CE, desarrolla los principios constitucionales: distribuye los límites de déficit y deuda entre Administraciones, fija la metodología de cálculo del déficit estructural, y regula la responsabilidad de cada Administración en caso de incumplimiento.
Introduce un mecanismo de alerta temprana —similar al de la normativa europea— para anticipar medidas correctoras cuando se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, deuda pública o regla de gasto — un límite al crecimiento del gasto computable de cada Administración, ligado al crecimiento potencial de la economía—.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) regula el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, de intervención y de control financiero del sector público estatal. Derogó el antiguo Texto Refundido de la LGP de 1988.
Se estructura en un Título Preliminar y 6 Títulos, con más de 180 artículos. El Título II, «De los Presupuestos Generales del Estado», es el más relevante para este tema: fija los principios rectores de la programación presupuestaria, la programación plurianual, el contenido y procedimiento de elaboración de los PGE, y el régimen de modificaciones de crédito.
ART. 26.1 LGPLa programación presupuestaria se rige por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de recursos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a la LO 2/2012.
A estos se añaden los principios clásicos de todo presupuesto público, recogidos en distintos preceptos de la LGP: anualidad (el presupuesto se aprueba para un ejercicio), unidad (todos los presupuestos que integran el Presupuesto General del Estado se aprueban conjuntamente), universalidad (deben figurar todos los ingresos y gastos), especialidad (los créditos se destinan a la finalidad específica para la que se autorizaron) y no afectación (los ingresos financian indistintamente los gastos, salvo excepción expresa).
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer el Estado, y de los derechos que se prevén liquidar durante el ejercicio.
La gestión del sector público estatal está sometida a un presupuesto anual, enmarcado en los límites de un escenario plurianual: los escenarios presupuestarios plurianuales definen, para los tres ejercicios siguientes, los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de ingresos y los recursos asignados a cada política de gasto. El procedimiento de elaboración se establece por Orden del Ministerio de Hacienda, y el Gobierno remite el proyecto a las Cortes Generales — recuerda el paralelismo con el procedimiento presupuestario de la Unión del Tema 13 del Bloque II, aunque aquí las instituciones son distintas—.
La ejecución del gasto público sigue un ciclo de cuatro fases, conocido por sus iniciales:
Las dos primeras fases (A y D) pueden acumularse en un único acto administrativo cuando así lo permita la naturaleza del gasto.
Los créditos de los PGE se presentan bajo tres clasificaciones complementarias, que responden a preguntas distintas:
El gasto público español ha experimentado, en las últimas décadas, un patrón marcado por los grandes ciclos económicos: expansión hasta la crisis financiera de 2008, ajuste durante la crisis de deuda soberana (2010-2014), nueva expansión moderada en los años posteriores, y un salto excepcional durante la pandemia de 2020, financiado en parte con los fondos europeos de recuperación (NextGenerationEU, ya visto en el Tema 5 del Bloque II).
Por su peso relativo dentro del gasto funcional, las partidas estructuralmente más voluminosas de los PGE son, de forma constante: las pensiones y prestaciones sociales —la mayor partida, gestionada en gran medida a través del sistema de la Seguridad Social (Tema 4 de este bloque)—, la sanidad y la educación —mayoritariamente competencia autonómica, financiadas vía el sistema de financiación territorial—, y el pago de intereses de la deuda pública, que goza de la prioridad absoluta ya vista en el art. 135.3 CE.
El sistema tributario español, con base en el art. 31 CE —ya estudiado en el Bloque I—, se articula en tres grandes categorías: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Los ingresos tributarios se reparten, según su titularidad, entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en los términos ya vistos en los Temas 10 y 11 del Bloque I —los recursos de las CCAA (art. 157 CE, LOFCA) y de las Entidades Locales (art. 142 CE, TRLRHL)—.
Entre los tributos cedidos total o parcialmente a las CCAA se encuentran, con distintos grados de cesión, el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales — mecanismo de corresponsabilidad fiscal que conecta la política fiscal estatal con la autonomía financiera autonómica—.
Los grandes impuestos que sostienen la política fiscal española son, fundamentalmente:
ART. 139.1 CETodos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
ART. 139.2 CENinguna autoridad puede adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español — es la base constitucional de la unidad de mercado, y el equivalente, en clave interna, de las libertades de circulación de la Unión Europea que ya conoces del Tema 17 del Bloque II—.
La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, desarrolla el art. 139 CE con el objetivo de corregir las distorsiones que la organización territorial descentralizada —17 legislaciones autonómicas más la estatal— puede generar sobre el ejercicio de la actividad económica.
Su Capítulo II desarrolla los principios que garantizan la libertad de establecimiento y circulación: no discriminación, cooperación y confianza mutua, necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, eficacia en todo el territorio nacional —cualquier operador legalmente establecido, o bien legalmente producido, puede actuar o circular en toda España sin necesidad de autorizaciones adicionales—, simplificación de cargas y transparencia.
Su Capítulo III crea el Consejo para la Unidad de Mercado, órgano de cooperación administrativa —asistido por una Secretaría técnica— para el seguimiento e impulso de la aplicación de la ley entre todas las Administraciones.
Cierre del tema: cuatro piezas de la política económica, con su norma de referencia.