Derecho originario. Derecho derivado: reglamentos, directivas y decisiones. Otras fuentes. Relación con el ordenamiento de los Estados miembros.
Los Temas 2 y 3 explicaron quién decide en la Unión Europea. Este tema explica qué produce ese entramado institucional: el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, y cómo se relaciona con el Derecho de cada Estado miembro — una pieza esencial, porque la propia validez de las leyes y reglamentos españoles puede depender de su compatibilidad con esta normativa—.
El Derecho de la Unión Europea se organiza, de mayor a menor rango, en tres grandes bloques:
Las principales fuentes de Derecho originario son los tratados fundacionales y sus reformas — ya estudiadas en el Tema 12—: el TUE, el TFUE y el Tratado EURATOM, junto con todos sus Protocolos y Anexos, que tienen el mismo valor jurídico que el articulado principal.
El Derecho originario establece el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, y proporciona el marco jurídico en el que las instituciones formulan y aplican sus políticas. Ninguna norma de Derecho derivado puede contradecirlo.
ART. 6.1 TUEDesde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007, y le atribuye el mismo valor jurídico que los Tratados.
Es una pieza clave a efectos de examen: aunque formalmente no es «un Tratado», su rango jurídico es idéntico al del Derecho originario, y por tanto superior al de cualquier norma de Derecho derivado.
ART. 6.3 TUELos derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, forman parte del Derecho de la Unión como principios generales.
Junto a estos, la jurisprudencia del TJUE ha ido decantando otros principios generales no escritos en los Tratados —proporcionalidad, seguridad jurídica, confianza legítima, no discriminación—, que actúan como parámetro de control de la legalidad de los actos de la Unión.
El Derecho derivado es el producido por las instituciones de la Unión en ejercicio de las competencias que el Derecho originario les atribuye, con la finalidad de alcanzar los objetivos fijados en los Tratados.
ART. 288 TFUE«Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes» — el listado cerrado de los actos jurídicos «típicos» de la Unión—. Las instituciones solo pueden adoptar estos actos cuando una disposición de los Tratados les confiere expresamente esa competencia (principio de atribución, art. 5.1 TUE).
ART. 288 TFUE«El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro».
Es el instrumento más «fuerte» de todos: se dirige a categorías abstractas de personas, no a destinatarios identificables —lo que lo distingue de la decisión—; se aplica de forma inmediata, simultánea y uniforme en toda la Unión desde su entrada en vigor, sin necesidad de transposición al Derecho nacional; y puede ser invocado directamente por los particulares ante los tribunales nacionales.
ART. 288 TFUE«La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios».
A diferencia del reglamento, la directiva sí exige transposición: cada Estado debe dictar la norma interna que incorpore ese resultado a su ordenamiento, dentro del plazo que la propia directiva fija. Si el Estado no transpone a tiempo o lo hace mal, y la directiva contiene una obligación clara, precisa e incondicional, el TJUE reconoce, en determinados supuestos, un efecto directo vertical —invocable por el particular frente al Estado, no frente a otro particular— para evitar que el incumplimiento estatal prive al ciudadano de sus derechos.
ART. 288 TFUE«La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, solo será obligatoria para éstos».
La decisión puede dirigirse a uno o varios destinatarios concretos —Estados miembros, personas físicas o jurídicas— o, en determinados ámbitos como la PESC, carecer de destinatario específico. Puede ser directamente aplicable en condiciones similares a las de las directivas.
ART. 288 TFUE«Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes».
No crean derechos ni obligaciones para sus destinatarios, pero no carecen de todo valor jurídico: pueden ofrecer orientaciones para la interpretación del Derecho de la Unión, y el juez nacional debe tenerlos en cuenta cuando resuelvan una duda sobre una norma vinculante conectada con ellos.
ART. 289 TFUESon actos legislativos los reglamentos, directivas o decisiones adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario o un procedimiento legislativo especial — visto en el Tema 2—.
ART. 290 TFUEUn acto legislativo puede delegar en la Comisión la facultad de adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo — los llamados actos delegados—.
ART. 291 TFUECuando se necesiten condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos confieren competencias de ejecución a la Comisión —o, en casos justificados y en PESC, al Consejo— mediante actos de ejecución.
Los acuerdos internacionales que la Unión celebra con terceros países u organizaciones internacionales forman parte integrante del Derecho de la Unión, pero son independientes del Derecho primario y del derivado — constituyen una tercera categoría propia—.
Según la jurisprudencia del TJUE (asunto Demirel, 12/86), pueden tener efecto directo si contienen una obligación clara y precisa que no exige la adopción de ninguna medida posterior; y su fuerza jurídica es superior a la del Derecho derivado, que debe respetarlos.
Además de los cinco actos del art. 288 TFUE, la práctica institucional ha generado una serie de actos atípicos —llamados así porque no figuran en el listado del art. 288, no porque sean infrecuentes—: resoluciones, conclusiones, comunicaciones, y los conocidos libros verdes (documentos de consulta para lanzar un debate sobre un tema) y libros blancos (propuestas concretas de acción de la Unión sobre un ámbito determinado). También son atípicos los reglamentos internos de las instituciones y los acuerdos interinstitucionales.
En el ámbito de la PESC, se emplean instrumentos específicos —orientaciones generales, decisiones sobre acciones y posiciones de la Unión— distintos de los del art. 288 TFUE, propios del procedimiento intergubernamental.
El principio de primacía —también llamado de precedencia o supremacía— garantiza que, en caso de conflicto, el Derecho de la Unión prevalece sobre el Derecho de los Estados miembros, sea cual sea el rango de la norma nacional en conflicto y con independencia de si es anterior o posterior a la norma de la Unión.
La sentencia Simmenthal (1978, asunto 106/77) perfiló el principio: ante un conflicto, el juez nacional debe inaplicar directamente la norma interna contraria, sin necesidad de esperar a su derogación ni de plantear una cuestión de inconstitucionalidad previa.
Cuando el Derecho de la Unión prevalece, la norma nacional contraria no queda anulada ni derogada automáticamente: sigue formalmente vigente, pero las autoridades y los tribunales nacionales deben dejar de aplicarla mientras subsista el conflicto con la norma de la Unión.
El Tratado de Lisboa no incorporó una mención expresa a la primacía en su articulado, pero la Conferencia que lo adoptó incluyó la Declaración 17, relativa a la primacía, que confirma que, conforme a jurisprudencia reiterada del TJUE, «los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia».
El principio de efecto directo es, junto con la primacía, el otro gran pilar jurisprudencial del Derecho de la Unión: se formuló un año antes que la primacía, en la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963 (asunto 26/62).
El Tribunal sentenció que el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión genera derechos jurídicos exigibles tanto por personas físicas como jurídicas ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros — sin necesidad de que ese derecho haya sido «recogido» previamente por una norma nacional—. Para que una norma tenga efecto directo, sus obligaciones deben ser claras, precisas e incondicionales, y no requerir medidas complementarias de desarrollo.
ART. 4.3 TUEConforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetan y asisten mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados adoptan todas las medidas apropiadas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o de los actos de las instituciones, y se abstienen de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.
En España, el Tribunal Constitucional ha asumido la primacía y el efecto directo tal como los caracteriza el TJUE (entre otras, SSTC 145/2012 y 232/2015), y la Ley Orgánica del Poder Judicial obliga a los tribunales españoles a aplicar el Derecho de la Unión conforme a la jurisprudencia del TJUE — convirtiendo así la primacía en un auténtico canon de interpretación de la norma interna, sin que ello suponga jerarquía en sentido estricto, sino un criterio de aplicación preferente—.
Cierre del tema: dos ejes que conviene tener siempre presentes.