La organización de la Unión Europea (I)

ART. 15.1 TUEEl Consejo Europeo da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa alguna — es su rasgo más preguntado en examen—.

ART. 15.2 TUEEstá compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y el Presidente de la Comisión. Participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

ART. 15.3 TUEEl Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre, convocado por su Presidente; cuando la situación lo exige, el Presidente puede convocar una reunión extraordinaria.

ART. 15.4 TUEEl Consejo Europeo se pronuncia por consenso, salvo que los Tratados dispongan otra cosa. Cuando decide por votación, ni su Presidente ni el Presidente de la Comisión participan en ella — la decisión queda reservada a los Jefes de Estado o de Gobierno—. Para cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su propio reglamento interno, se pronuncia por mayoría simple.

ART. 15.5 TUEEl Consejo Europeo elige a su Presidente por mayoría cualificada, para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. En caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento. El Presidente no puede ejercer mandato nacional alguno durante su servicio — es un cargo permanente, a diferencia de la antigua presidencia rotatoria semestral—.

ART. 15.6 TUECorresponde al Presidente: presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo; velar por la preparación y continuidad de sus trabajos, en cooperación con el Presidente de la Comisión; facilitar la cohesión y el consenso en su seno; y presentar un informe al Parlamento Europeo después de cada reunión. Además, asume la representación exterior de la Unión en asuntos de política exterior y de seguridad común, al nivel de Jefes de Estado o de Gobierno, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante.

Además del impulso político general (art. 15.1), el Consejo Europeo tiene atribuidas funciones puntuales muy concretas, repartidas por todo el articulado del TUE y del TFUE: define las orientaciones y prioridades de la Política Exterior y de Seguridad Común (art. 26.1 TUE); elige a su propio Presidente y propone al Parlamento Europeo el candidato a Presidente de la Comisión (art. 17.7 TUE); nombra al Alto Representante, con acuerdo del Presidente de la Comisión (art. 18.1 TUE); y decide, por unanimidad, la composición del Parlamento Europeo (art. 14.2 TUE) y de las formaciones del Consejo, salvo la de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores (art. 236 TFUE).

No confundir con el Consejo Europeo (folios 02-05): el Consejo, a secas —también llamado «Consejo de Ministros» o «Consejo de la UE»— es una institución distinta, de naturaleza más técnica y con función legislativa.

ART. 16.1 TUEEl Consejo ejerce, conjuntamente con el Parlamento Europeo, la función legislativa y la función presupuestaria. Ejerce también funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones fijadas por los Tratados.

ART. 16.2 TUEEl Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que representa y para ejercer el derecho de voto.

ART. 16.6 TUEEl Consejo se reúne en diferentes formaciones, según la materia a tratar —hoy son diez—: cada formación reúne a los ministros competentes de esa materia en cada Estado miembro (Agricultura y Pesca, Competitividad, Asuntos Económicos y Financieros —Ecofin—, Justicia y Asuntos de Interior, etc.). Dos formaciones tienen un régimen especial: el Consejo de Asuntos Generales, que asegura la coherencia de los trabajos y prepara las reuniones del Consejo Europeo, y el Consejo de Asuntos Exteriores, presidido de forma permanente por el Alto Representante, no por la presidencia rotatoria.

ART. 16.9 TUELa presidencia de las formaciones del Consejo, salvo la de Asuntos Exteriores, la ejercen los representantes de los Estados miembros en el Consejo según un sistema de rotación igual, en las condiciones fijadas conforme al art. 236 TFUE — la práctica organiza esta rotación semestral en grupos de tres Estados, llamados «tríos», que comparten un programa común de 18 meses—.

ART. 16.7 TUE / ART. 240 TFUEEl Comité de Representantes Permanentes (COREPER) — el embajador-jefe de la Representación Permanente de cada Estado miembro ante la UE— se encarga de preparar los trabajos del Consejo y de ejecutar los mandatos que este le confíe. Se divide en COREPER I (representantes adjuntos, asuntos técnicos) y COREPER II (representantes titulares, asuntos políticos y económicos más sensibles). Su presidencia sigue la misma rotación semestral que el Consejo — salvo el Comité Político y de Seguridad, presidido por un representante del Alto Representante—.

El Consejo puede votar de tres formas distintas, según lo que exija cada base jurídica concreta:

• Unanimidad: exigida en materias especialmente sensibles para la soberanía de los Estados — fiscalidad, PESC, ampliación de la Unión (art. 49 TUE), armonización de disposiciones nacionales (art. 150.3 CE, en clave española, no confundir)—.
• Mayoría simple: se usa solo para cuestiones de procedimiento, salvo que los Tratados dispongan otra cosa (art. 238.1 TFUE).
• Mayoría cualificada: es, con diferencia, el procedimiento de votación por defecto del Consejo — art. 16.3 TUE: «el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa»—.

ART. 16.4 TUEDesde el 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se define como una doble mayoría: se requiere el voto favorable de, al menos, el 55% de los miembros del Consejo —lo que en la práctica exige normalmente 15 de los 27 Estados—, que representen, además, como mínimo, el 65% de la población de la Unión.

Minoría de bloqueo: para bloquear una decisión hacen falta al menos cuatro miembros del Consejo que representen a más del 35% de la población de la Unión.

Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, se exige una mayoría cualificada reforzada: al menos el 72% de los miembros del Consejo, que reúnan al menos el 65% de la población — es la misma regla, recuerda del Tema 12, con la que el propio Consejo Europeo elige a su Presidente—.

ART. 17.1 TUELa Comisión promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas con este fin. Vela por la aplicación de los Tratados, supervisa el Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia, ejecuta el presupuesto y gestiona los programas, ejerce funciones de coordinación, ejecución y gestión, y asume la representación exterior de la Unión, salvo en PESC.

ART. 17.3 TUESus miembros son elegidos por su competencia general y su compromiso europeo, de entre personalidades que ofrezcan garantías plenas de independencia. La Comisión ejerce sus responsabilidades con plena independencia: sus miembros ni solicitan ni aceptan instrucciones de ningún Gobierno, institución, órgano u organismo. Su mandato es de cinco años, coincidente con la legislatura del Parlamento Europeo.

ART. 17.4-17.5 TUELa Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es, además, uno de sus Vicepresidentes (art. 18.4 TUE) — hoy, con 27 Estados miembros, 27 comisarios—.

El Tratado de Lisboa preveía la posibilidad de reducir el número de comisarios a dos tercios del número de Estados miembros, con un sistema de rotación igualitaria; el Consejo Europeo, por unanimidad, decidió mantener un comisario por Estado, y esa sigue siendo la práctica.

ART. 17.7 TUEEl nombramiento se hace en varias fases sucesivas:

• Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo, el Consejo Europeo propone al Parlamento, por mayoría cualificada, un candidato a Presidente de la Comisión.
• El Parlamento Europeo elige a ese candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si no obtiene la mayoría, el Consejo Europeo propone, en el plazo de un mes, un nuevo candidato.
• El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de las demás personas que se proponen como miembros de la Comisión, a partir de las propuestas de cada Estado miembro.
• El Presidente, el Alto Representante y los demás miembros se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo.
• Con esa aprobación, el Consejo Europeo nombra formalmente a la Comisión, por mayoría cualificada.

ART. 17.2 TUELos actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo que los Tratados dispongan otra cosa — es el conocido derecho de iniciativa, casi en exclusiva de la Comisión, y una de las claves para entender el reparto de poder entre las instituciones—.

Excepcionalmente, y en los casos previstos expresamente por los Tratados, la iniciativa legislativa puede corresponder también a los Estados miembros, al Parlamento Europeo, al Banco Central Europeo, al Banco Europeo de Inversiones o al Tribunal de Justicia.

La Comisión adopta también las iniciativas de programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.

ART. 17.8 TUELa Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo. El Parlamento puede votar una moción de censura contra la Comisión.

ART. 234 TFUESi la moción de censura se aprueba por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representen a su vez la mayoría de los diputados que componen el Parlamento, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente —también el Alto Representante, en cuanto a sus funciones dentro de la Comisión—, permaneciendo en funciones de administración ordinaria hasta ser sustituidos. Desde 1972 se han presentado dieciséis mociones de censura; ninguna ha prosperado.

Existen además otras vías de cese individual: la dimisión a petición del Presidente de la Comisión (práctica conocida informalmente como «procedimiento Prodi»), y el cese declarado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la propia Comisión, cuando un comisario haya dejado de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave.

Es el procedimiento decisorio de referencia de la Unión — antes llamado «codecisión»—: la propuesta de la Comisión se adopta conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, en condiciones de igualdad, mediante un sistema de hasta tres lecturas:

• Primera lectura: el Parlamento adopta su posición —acepta la propuesta o la enmienda—; el Consejo la estudia y puede aprobarla (el acto queda adoptado) o modificarla.
• Segunda lectura: si el Consejo modificó el texto, este vuelve al Parlamento, que puede aprobarlo, rechazarlo o enmendarlo de nuevo; el Consejo responde a su vez.
• Conciliación y tercera lectura: si tras la segunda lectura no hay acuerdo, se convoca un Comité de Conciliación, con igual número de representantes del Parlamento y del Consejo; si este alcanza un texto conjunto, ambas instituciones deben aprobarlo en una tercera lectura para que el acto se adopte.

Si en cualquier fase no hay acuerdo —o el Comité de Conciliación fracasa—, la propuesta decae y el procedimiento concluye sin acto legislativo.

Los Estados miembros intervienen en todo el proceso, sobre todo a través del Consejo, en tres niveles sucesivos: primero los grupos de trabajo de expertos nacionales, que debaten los aspectos técnicos; después el COREPER (folio 08), que aborda los asuntos más políticos y prepara el mandato de negociación; y finalmente la formación del Consejo competente por razón de la materia, que adopta la posición final.

Antes de fijar su posición en primera lectura, el Consejo puede alcanzar un acuerdo de principio, la llamada «orientación general», que sirve de mandato para negociar con el Parlamento.

Durante todo el procedimiento, y especialmente en segunda lectura y en conciliación, la negociación real ocurre en los diálogos tripartitos («trílogos»): reuniones informales entre representantes del Parlamento, del Consejo —liderados por la Presidencia rotatoria del momento— y de la Comisión, en las que se busca un acuerdo político previo que después cada institución ratifica formalmente por su procedimiento propio.