Entidades que lo integran. Régimen jurídico.
El Tema 8 se quedó en los órganos centrales de la Administración General del Estado (AGE): Ministerios, con sus Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Direcciones Generales... Pero la AGE no actúa sola: a su alrededor existe un conjunto de entidades con personalidad jurídica propia —organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades estatales, fundaciones, consorcios— que forman el sector público institucional. Su régimen está en el Título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), arts. 81 a 139.
ART. 81Todas las entidades del sector público institucional —estatal, autonómico y local— se someten a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y al de transparencia en su gestión. En materia de personal, incluido el laboral, quedan sujetas a las limitaciones de la normativa presupuestaria y de las leyes anuales de presupuestos.
ART. 82El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local es un registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las entidades del sector público, recogiendo su naturaleza, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio y régimen de contabilidad y control.
ART. 83La inscripción en el Inventario es requisito necesario para obtener el Número de Identificación Fiscal definitivo de la entidad ante la Agencia Tributaria.
ART. 84.1Integran el sector público institucional estatal, con carácter de lista cerrada (numerus clausus):
ART. 84.2La AGE, ni por sí sola ni en colaboración con otras entidades públicas o privadas, puede crear ni controlar efectivamente ningún otro tipo de entidad distinta de las enumeradas — es la clave del carácter cerrado de esta lista—.
ART. 84 BISIgual que vimos para los órganos superiores y directivos de la AGE (Tema 8, art. 55 bis), la presencia equilibrada de mujeres y hombres se extiende también a los nombramientos en los órganos de gobierno y administración de las entidades del sector público institucional estatal.
ART. 85Todas las entidades del sector público institucional estatal están sometidas a control de eficacia —verificación del grado de cumplimiento de objetivos— y a supervisión continua —seguimiento de la evolución del entorno, del mercado y de los riesgos, para valorar si procede el mantenimiento, transformación o extinción de la entidad—.
ART. 86Una entidad del sector público institucional puede tener la condición de medio propio y servicio técnico de la Administración o entidad de la que dependa, conforme a lo previsto en la legislación de contratos del sector público — esto le permite recibir encargos directos, sin necesidad de licitación—.
ART. 87Cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial, sociedad mercantil estatal o fundación del sector público institucional estatal puede transformarse y adoptar la naturaleza de otro de estos tipos, conservando su personalidad jurídica, mediante Real Decreto —aunque suponga modificar la ley de creación—, salvo la transformación en agencia estatal, que exige rango de ley.
ART. 88Los organismos públicos estatales —organismos autónomos y entidades públicas empresariales— desarrollan actividades administrativas de fomento, prestación de servicios o producción de bienes de interés público.
ART. 89Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, y les corresponden las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines, salvo la potestad expropiatoria, en los términos previstos en sus estatutos.
ART. 91La creación de un organismo público estatal se hace por ley, que debe establecer el tipo de organismo, sus fines, el Ministerio de adscripción, sus recursos económicos y las peculiaridades de su régimen de personal, contratación, patrimonial y fiscal.
ART. 92Antes de la creación, es obligatorio elaborar un plan de actuación que justifique la propuesta y fije los objetivos a conseguir, su plazo de consecución, los recursos personales y materiales necesarios y su encaje en la planificación estratégica del Ministerio.
ART. 94La fusión de dos o más organismos públicos estatales, de los que resulta uno solo, se acuerda por Real Decreto del Consejo de Ministros, aunque implique modificación de sus leyes de creación.
ART. 95La gestión de los servicios comunes de los organismos públicos puede coordinarse, igual que vimos para los Ministerios en el Tema 8 (art. 68.4), por el ministerio competente en función pública o por la Subsecretaría del departamento de adscripción.
ART. 96Los organismos públicos estatales se disuelven cuando lo establezca su ley de creación; cuando sus fines hayan sido cumplidos y ya no se justifique su subsistencia; cuando sus fines pasen a ser asumidos por servicios de la AGE; o cuando su gestión pueda desarrollarse de forma más eficaz mediante otra fórmula organizativa.
ART. 97Tras la disolución, se abre el proceso de liquidación y extinción, en el que el organismo conserva su personalidad jurídica hasta que finalice la liquidación.
ART. 98Los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública —de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público— en régimen de descentralización funcional. Dependen de la AGE, a la que corresponde su dirección estratégica y el control de eficacia.
ART. 99Se rigen por su ley de creación, sus estatutos, la Ley del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
ART. 100Su personal es funcionario o laboral, regido por la Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP), y por la normativa laboral. El titular del máximo órgano de dirección es el órgano de contratación del organismo.
ART. 101Se financian, entre otros recursos, con los bienes y valores de su patrimonio, las dotaciones del Presupuesto del Estado, las tasas y precios públicos, las transferencias de otras Administraciones y las donaciones, legados y aportaciones privadas.
ART. 103Las entidades públicas empresariales (EPE) son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía de gestión, que se financian con ingresos de mercado —salvo que tengan la condición de medio propio— y que, junto al ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Dependen de la AGE o de un organismo autónomo vinculado a esta.
ART. 105Las potestades administrativas atribuidas a una EPE solo pueden ejercerlas los órganos a los que sus estatutos se las asignen expresamente. Sus órganos no son asimilables en rango a los de la AGE, salvo excepciones fijadas en los propios estatutos.
ART. 106Su personal se rige por el Derecho laboral, con la excepción de los funcionarios de la AGE que ejerzan las potestades administrativas propias de la entidad, que se rigen por la Ley 7/2007. El personal directivo se nombra con criterios de experiencia (art. 55.11); el resto, por convocatoria pública con igualdad, mérito y capacidad.
Las agencias estatales son una tercera modalidad de organismo público, creada originalmente por la Ley 28/2006, de 18 de julio, e incorporada después a la LRJSP como Sección 4.ª del Capítulo III (arts. 108 bis a 108 sexies). Se orientaban a dotar de mayor autonomía de gestión a cambio de un control por objetivos más estricto.
Hoy es una categoría residual y cerrada: recuerda del folio 04 (art. 87.3) que la transformación de un organismo autónomo o EPE en agencia estatal exige, a diferencia de las demás transformaciones —que se hacen por Real Decreto—, rango de ley, lo que en la práctica ha frenado la creación de agencias nuevas desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015.
ART. 109.1Son entidades de derecho público, vinculadas a la AGE y con personalidad jurídica propia, que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión externa sobre sectores económicos o actividades determinadas, cuando ese desempeño requiere independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE. Esa necesidad de independencia debe determinarse siempre en una norma con rango de ley.
ART. 109.2-109.3Actúan con independencia de cualquier interés empresarial o comercial, y su denominación debe incluir siempre la indicación «autoridad administrativa independiente» o la abreviatura «A.A.I.».
ART. 110Se rigen, en primer lugar, por su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial del sector que supervisan; solo supletoriamente, y en cuanto sea compatible con su autonomía, por la LRJSP —en particular, por lo previsto para los organismos autónomos—, la LPAC, la Ley General Presupuestaria y la LCSP.
ART. 111.1Es sociedad mercantil estatal aquella sobre la que se ejerce control estatal, bien porque la participación directa en su capital social de la AGE o de entidades del sector público institucional estatal —sumando todas ellas— sea superior al 50%, bien por encontrarse en el supuesto de control previsto en la normativa del Mercado de Valores.
ART. 112Se rigen por los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y buena gestión empresarial, y sus recursos deben orientarse a la consecución de sus objetivos, con criterios de rentabilidad.
ART. 113Se rigen por la LRJSP, por la Ley 33/2003 de Patrimonio, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. En ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que, excepcionalmente, una ley les atribuya el ejercicio de potestades administrativas.
ART. 114Su creación —o la adquisición sobrevenida de este carácter— se autoriza mediante acuerdo del Consejo de Ministros, junto con una propuesta de estatutos y un plan de actuación que justifique por qué no puede asumir esas funciones otra entidad ya existente.
ART. 116La tutela de la sociedad corresponde al Ministerio o entidad del sector público institucional a la que esté adscrita.
ART. 118Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para desarrollar actividades de interés común dentro del ámbito de sus competencias. Su denominación debe incluir «consorcio» o «C».
ART. 119Se rigen por la LRJSP, la normativa autonómica que resulte aplicable y sus propios estatutos; en defecto de todo lo anterior —para el derecho de separación, la disolución y la liquidación—, por el Código Civil sobre la sociedad civil, salvo la liquidación, que sigue las reglas del art. 97 LRJSP.
ART. 120Cada consorcio queda adscrito a una única Administración Pública, la que fijen sus estatutos según unos criterios de prioridad: mayoría de votos en los órganos de gobierno, mayor aportación de financiación, mayor patrimonio aportado inicialmente, entre otros.
ART. 121El personal de los consorcios puede ser funcionario o laboral y debe proceder, con carácter general, de las Administraciones participantes, conservando el régimen jurídico de su Administración de origen; sus retribuciones nunca pueden superar las de puestos equivalentes en aquella. Solo excepcionalmente —cuando no sea posible cubrir el puesto con personal procedente de las Administraciones consorciadas— se recurre a personal propio.
ART. 123La creación de un consorcio exige la firma de un convenio entre las Administraciones o entidades participantes.
ARTS. 125-127Cualquier miembro puede ejercer su derecho de separación del consorcio, salvo que los estatutos dispongan otra cosa; el consorcio se disuelve cuando así lo acuerden sus miembros, cuando los fines para los que se constituyó se hayan cumplido, o cuando su subsistencia resulte incompatible con los principios de eficiencia y estabilidad presupuestaria.
ART. 128.1Una fundación tiene carácter de fundación del sector público estatal cuando concurre alguno de estos requisitos: que se constituya con aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la AGE o de entidades del sector público institucional estatal, o la reciba después de constituida; que más del 50% de su patrimonio esté integrado, con carácter permanente, por bienes o derechos aportados por ellas; o que la mayoría de los derechos de voto en su patronato corresponda a representantes de la AGE o del sector público institucional estatal.
ART. 128.2-128.3Su actividad, sin ánimo de lucro, debe perseguir fines de interés general. En su denominación debe figurar «fundación del sector público» o su abreviatura «F.S.P.». Pueden admitir aportación privada, siempre que sea minoritaria.
ART. 137.1Son la única entidad del sector público institucional sin personalidad jurídica propia. Su creación se efectúa siempre por ley, que determina expresamente su adscripción a la AGE.
ART. 137.2-137.3A diferencia de su creación, su extinción puede hacerse por norma de rango reglamentario — asimetría típica de examen—. Su denominación debe incluir «fondo carente de personalidad jurídica» o la abreviatura «F.C.P.J.».
Están sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control económico-financiero de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Cierre del tema: el rasgo que más distingue a unas entidades de otras no es tanto su nombre como de dónde sale el dinero y qué tipo de personal las compone.