Gobierno, Consejo de Ministros y Consejo de Estado.
Este tema se apoya en dos normas a la vez: la Constitución (arts. 97-107, Título IV) y su desarrollo específico, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno —la «Ley del Gobierno»—, que es la que realmente detalla cómo funciona el día a día del Ejecutivo. Casi todo lo que sigue viene de ella.
ART. 97 CE / ART. 1 LEY 50/1997El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Composición (art. 1.2 Ley 50/1997): el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes —cuando existan— y los Ministros. La ley opta por un desarrollo estricto del art. 98.1 CE: no añade más miembros de los que la Constitución ya prevé.
Formas de reunión (art. 1.3): los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno — los dos órganos colegiados que desarrollamos más adelante.
Hay dos vías para llegar a ser Presidente del Gobierno, y conviene distinguirlas con esos nombres: procedimiento ordinario y procedimiento extraordinario.
Procedimiento ordinario (art. 99 CE): tras cada renovación del Congreso —o en cualquier otro supuesto de vacante—, el Rey, previa consulta con los grupos parlamentarios, propone un candidato a través del Presidente del Congreso. El candidato expone su programa y solicita la confianza de la Cámara: mayoría absoluta en primera votación; si no la logra, mayoría simple 48 horas después. Si transcurren 2 meses desde la primera votación sin investidura, el Rey disuelve las Cortes y convoca elecciones.
Procedimiento extraordinario: es la vía de la moción de censura constructiva que vimos en el Tema 5 (art. 113 CE). Si prospera, el candidato alternativo incluido en la moción queda investido automáticamente Presidente del Gobierno (art. 114.2 CE), sin pasar por una votación de investidura aparte — de ahí que se considere una vía «extraordinaria» de acceso al cargo, frente a la «ordinaria» del art. 99.
Nombramiento de los demás miembros del Gobierno (art. 100 CE): Vicepresidentes y Ministros son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno — este acto lo refrenda el propio Presidente del Gobierno, no el del Congreso.
El art. 2 de la Ley 50/1997 detalla lo que el art. 98.2 CE deja en una frase («dirige y coordina»). Corresponde en todo caso al Presidente, entre otras funciones:
El Vicepresidente (o Vicepresidentes) del Gobierno es una figura eventual —«en su caso», dice la Constitución—: ejerce las funciones que le encomiende el Presidente, y puede además ser titular de un Departamento ministerial a la vez.
Los Ministros tienen una doble condición, y de ahí salen sus dos tipos de responsabilidad: como titulares de su Departamento, tienen la competencia y la responsabilidad directa de la gestión de su área; y como miembros del Gobierno, participan de las decisiones colegiadas del Consejo de Ministros. Puede haber también Ministros sin cartera, a quienes se les atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales sin estar al frente de un Departamento concreto.
Es el órgano colegiado supremo del Gobierno —el «Pleno»—, formado por el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes y todos los Ministros. Entre sus atribuciones (art. 5), destacan:
Funcionamiento (art. 18): lo convoca y preside el Presidente del Gobierno, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia. Las reuniones pueden ser decisorias o deliberantes. El orden del día lo fija el Presidente. De cada sesión se levanta acta, pero en ella solo constan las circunstancias de tiempo y lugar, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados — nunca el contenido de las deliberaciones, que permanecen reservadas.
Mientras el Consejo de Ministros reúne a todo el Gobierno, las Comisiones Delegadas agrupan solo a los miembros implicados en un área concreta de política transversal —economía, seguridad, igualdad...—. Su creación, modificación y supresión se acuerda por el Consejo de Ministros, mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente. Ese Real Decreto debe especificar siempre: qué miembro del Gobierno la preside, qué miembros del Gobierno y Secretarios de Estado la integran, y qué órgano ejerce su secretaría.
Entre sus funciones: examinar cuestiones generales que afecten a varios Departamentos; estudiar asuntos que, afectando a varios ministerios, requieran una propuesta conjunta antes de pasar al Consejo de Ministros; y resolver directamente los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no necesiten llegar al Consejo. Sus deliberaciones son secretas.
Por debajo del Gobierno propiamente dicho, la Ley 50/1997 regula cuatro órganos que lo asisten:
Secretarios de Estado (art. 7): órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de ejecutar la acción del Gobierno en un sector concreto de un Departamento —o de la Presidencia—. Actúan bajo la dirección del titular de ese Departamento (o del propio Presidente, si están adscritos a Presidencia). No son miembros del Gobierno.
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8): su función es preparar las sesiones del Consejo de Ministros. La preside un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia. Sus deliberaciones son reservadas, y en ningún caso puede adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno — es un órgano preparatorio, no decisorio.
Secretariado del Gobierno (art. 9): órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios; entre otras funciones, asiste al Ministro que ejerce de Secretario del Consejo de Ministros.
Los Gabinetes (art. 10): órganos de apoyo político y técnico del Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y los Secretarios de Estado, dirigidos por un Director de Gabinete.
ART. 101.1El Gobierno cesa en cuatro supuestos: tras elecciones generales; por pérdida de la confianza parlamentaria (cuestión de confianza perdida o moción de censura aprobada); o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
ART. 101.2El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno —lo desarrollamos en el folio siguiente—.
ART. 102La responsabilidad penal del Presidente y demás miembros del Gobierno se exige ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Si la acusación es por traición o delito contra la seguridad del Estado, solo puede plantearse por iniciativa de 1/4 del Congreso, con aprobación de la mayoría absoluta. En ningún caso es aplicable la prerrogativa de gracia.
Que el Gobierno cesante «continúe en funciones» no significa que siga gobernando con normalidad. La Ley 50/1997 dedica su Título IV entero a limitar su actuación, con base en el principio de lealtad constitucional: su único objetivo es facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno, limitándose al despacho ordinario de los asuntos públicos.
El art. 21 fija tres prohibiciones expresas para el Gobierno en funciones:
Tampoco puede el Presidente en funciones proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes. Es una de las novedades más citadas de la Ley 50/1997 respecto a la regulación anterior.
ART. 103.1La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
ART. 103.3El acceso a la función pública se rige por los principios de mérito y capacidad.
ART. 104Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo dependencia del Gobierno, protegen el libre ejercicio de los derechos y garantizan la seguridad ciudadana.
ART. 106.2Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión en sus bienes y derechos, salvo fuerza mayor, cuando sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
ART. 107El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. La Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, regula su composición y competencia, con autonomía orgánica y funcional.
Actúa en Pleno, en Comisión Permanente, o por Secciones —un mínimo de 8—. El Pleno lo integran el Presidente, los Consejeros permanentes, los Consejeros natos, los Consejeros electivos y el Secretario general. La Comisión Permanente, más reducida, la componen el Presidente, los Consejeros permanentes y el Secretario general.
Dictámenes. La consulta es preceptiva en los casos que fija la ley, y facultativa en los demás. Como regla general, los dictámenes no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario — no confundir «preceptivo» (obligatorio pedirlo) con «vinculante» (obligatorio seguirlo).
Cuando se sigue el dictamen, se usa la fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»; cuando se aparta de él, «oído el Consejo de Estado».
Incompatibilidades: el Presidente y los Consejeros permanentes son incompatibles con los mandatos de Diputado, Senador o miembro de una Asamblea autonómica, además de las incompatibilidades generales de los altos cargos.
Cese: los Consejeros permanentes solo cesan por renuncia, delito, incapacidad permanente o incumplimiento de su función, apreciados en Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del interesado e informe favorable del propio Consejo en Pleno.