Funciones constitucionales del Rey. Sucesión y regencia. El refrendo.
El Título II (arts. 56-65) es, de los diez títulos de la Constitución, el más breve —solo 10 artículos— pero también uno de los más densos en datos concretos. El ART. 56 define al Rey como Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia; le atribuye una función de arbitraje y moderación del funcionamiento regular de las instituciones —no gobierna, pero vela porque el sistema funcione—; le da la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales; y le reserva el título de Rey de España, pudiendo usar los demás que correspondan a la Corona.
El punto clave de este artículo es su último inciso: la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Esto no significa que sus actos carezcan de control — significa que ese control se traslada a otra persona, mediante la institución del refrendo (art. 64), que desarrollamos más adelante. Sin refrendo, los actos del Rey no tienen validez, salvo la excepción concreta del art. 65.2.
La Corona es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbón. El orden de sucesión sigue cuatro criterios, aplicados en cascada:
La preferencia del varón sobre la mujer del art. 57.1 sigue vigente tal cual —a día de hoy no se ha reformado—, aunque ha sido objeto de debate político recurrente sobre una eventual reforma. Cualquier cambio de este artículo exigiría el procedimiento agravado del art. 168 que vimos en el Tema 1, porque el Título II está expresamente protegido por él. Es la razón por la que la actual heredera, la Princesa de Asturias, lo es por no tener hermanos varones, no por haber cambiado la regla de preferencia.
Si se extinguieran todas las líneas llamadas en Derecho, serían las Cortes Generales las que proveerían a la sucesión de la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España (57.3). Quien teniendo derecho a la sucesión contraiga matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales queda excluido de la sucesión, por sí y por sus descendientes (57.4). Y las abdicaciones, renuncias, y cualquier duda de hecho o de derecho sobre el orden de sucesión se resuelven mediante ley orgánica (57.5) — así se tramitó, por ejemplo, la abdicación de Don Juan Carlos I en 2014, mediante la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio.
ART. 58La Reina consorte o el consorte de la Reina no pueden asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia.
La Regencia resuelve qué ocurre cuando el Rey no puede ejercer sus funciones, en dos supuestos distintos:
Minoría de edad del Rey: entra a ejercer la Regencia, de forma inmediata, el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona. La ejerce durante toda la minoría de edad.
Inhabilitación del Rey, reconocida por las Cortes Generales: la Regencia la asume el Príncipe heredero, si ya es mayor de edad; si no lo es, se aplica la misma regla que en la minoría de edad (padre/madre, o pariente más próximo) hasta que el heredero alcance la mayoría de edad.
Si no hubiera nadie a quien corresponda la Regencia por estas reglas, la nombran las Cortes Generales, y puede componerse de una, tres o cinco personas. Para ejercerla hace falta ser español y mayor de edad. Se ejerce siempre por mandato constitucional y en nombre del Rey —nunca en nombre propio.
Distinta de la Regencia —que ejerce las funciones del Rey— la tutela cuida de la persona del Rey menor de edad. Será tutor quien el Rey difunto hubiera nombrado en testamento, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento. Si no lo nombró, ejercerán la tutela el padre o la madre, mientras permanezcan viudos. En su defecto, la nombran las Cortes Generales.
Los cargos de Regente y de tutor no pueden acumularse en la misma persona, salvo que se trate del padre, la madre, o los ascendientes directos del Rey. Y el ejercicio de la tutela es incompatible con cualquier cargo o representación política.
El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, presta juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas. El mismo juramento —más el de fidelidad al Rey— lo prestan el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes, al asumir sus funciones.
El art. 62 enumera las funciones internas del Rey — conviene leerlas como lo que son: actos formales, todos ellos sujetos a refrendo, no decisiones políticas propias:
El art. 63 añade sus funciones en el plano internacional: acredita a los embajadores españoles, y ante él se acreditan los representantes extranjeros; manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por tratados; y, previa autorización de las Cortes Generales, declara la guerra y hace la paz.
El refrendo es la pieza que hace encajar la inviolabilidad del Rey (art. 56) con el control democrático de cada uno de sus actos: como el Rey no responde de lo que hace, otra persona —quien refrenda— asume esa responsabilidad en su lugar.
La regla general: los actos del Rey los refrenda el Presidente del Gobierno y, en su caso, los Ministros competentes. Con una excepción concreta: la propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución de las Cortes prevista en el art. 99 (tras una investidura fallida), los refrenda el Presidente del Congreso, no el Presidente del Gobierno —tiene sentido, porque en ese momento puede no haber todavía Presidente del Gobierno en funciones plenas, o el acto afecta directamente a la propia Cámara.
De los actos del Rey responden siempre las personas que los refrendan, no el Rey (art. 64.2). Y sin refrendo, un acto del Rey carece de validez — con una única excepción, que vemos en el folio siguiente.
La excepción al refrendo no incluye la dotación económica del art. 65.1 (que el Rey distribuye libremente, pero eso no la exime de refrendo por sí solo), sino únicamente el nombramiento y relevo de los miembros de su Casa, del art. 65.2 — la Constitución lo dice de forma literal: "salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2".
ART. 65.1El Rey recibe de los Presupuestos Generales del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa. Tres notas la definen: no se fija de una vez al inicio del reinado, sino anualmente en cada Ley de Presupuestos; es una cantidad global, no sujeta a justificación partida por partida; y el Rey la administra y distribuye libremente.
ART. 65.2El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa — el acto que, como vimos, es el único exceptuado del refrendo.