Derechos y deberes fundamentales

Antes de entrar artículo por artículo, conviene tener un mapa. Los profesores De Esteban y López Guerra —una clasificación clásica que manejan muchos manuales de oposición— agrupan los derechos del Título I en cuatro bloques según su naturaleza, cruzando la numeración constitucional: derechos de ámbito personal, derechos de la esfera privada, derechos de ámbito político y derechos sociales. Es una clasificación de estudio, no sustituye saber en qué capítulo y sección está cada artículo —eso sigue determinando su nivel de protección, como vimos en el art. 53— pero ayuda a entender para qué sirve cada derecho en vez de memorizarlo suelto.

Antes de esa clasificación, el Cap. I (arts. 11-13) resuelve una cuestión previa: quién es titular de estos derechos. El art. 11 remite al Código Civil la adquisición y pérdida de la nacionalidad, y protege al español de origen frente a la privación de su nacionalidad. El art. 12 fija la mayoría de edad en 18 años. Y el art. 13 extiende las libertades públicas a los extranjeros «en los términos que establezcan los tratados y la ley» —con la salvedad del sufragio (art. 23), reservado a españoles salvo reciprocidad para elecciones municipales, como vimos en el Tema 1 con la reforma de 1992.

Son los inherentes a la persona por el hecho de serlo, con independencia de su relación con otros o con el poder político.

Igualdad ante la ley (art. 14). No es solo un derecho: es también un principio general que debe informar la interpretación de todo el ordenamiento. Se resume en el aforismo «debe tratarse igual lo igual, y desigual lo desigual» — no prohíbe cualquier diferencia de trato, sino la diferencia injustificada. El Tribunal Constitucional exige un escrutinio especialmente riguroso cuando la diferencia se basa en alguna de las categorías que el propio artículo menciona expresamente: nacimiento, raza, sexo, religión u opinión.

Vida e integridad física y moral (art. 15). Prohíbe la tortura y los tratos inhumanos o degradantes. El texto constitucional todavía contempla la pena de muerte «para tiempos de guerra» según las leyes penales militares —pero la Ley Orgánica 11/1995, de 27 de noviembre, la abolió también para ese supuesto. El artículo 15 en sí no se ha modificado: la abolición viene de la ley que lo desarrolla, no de una reforma constitucional. Es una trampa de examen habitual.

Libertad ideológica y religiosa (art. 16). Sin más límite que el orden público protegido por la ley. Se desarrolla en la Ley Orgánica 7/1980, de Libertad Religiosa, que garantiza también el culto, la reunión y asociación con fines religiosos, y obliga a la Administración a facilitar asistencia religiosa en hospitales, cárceles o cuarteles. Que nadie pueda ser obligado a declarar su ideología o religión, y que ninguna confesión tenga carácter estatal, solo se entiende en contraste con el régimen anterior: España fue un Estado confesional en el que profesar la fe católica era condición para acceder a puestos públicos. Aun así, el Estado mantiene relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y, desde 1992, con las confesiones evangélica (FEREDE), judía (FCI) e islámica (CIE), reconocidas como de arraigo notorio.

Libertad personal (art. 17). Nadie puede ser privado de libertad salvo en los casos y forma previstos por la ley. La detención preventiva no puede exceder de 72 horas, plazo tras el cual el detenido debe quedar libre o a disposición judicial; debe ser informado de forma comprensible de sus derechos y de los motivos de la detención, y se garantiza asistencia letrada. El mecanismo para reaccionar frente a una detención ilegal es el habeas corpus, regulado en la Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo: permite a cualquier persona ilegalmente detenida obtener su puesta a disposición judicial inmediata.

Protegen el espacio personal frente a intromisiones ajenas, sean de particulares o del propio Estado.

Honor, intimidad y propia imagen (art. 18.1). Desarrollado por la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo. El concepto de «honor» no es fijo: cambia con los usos sociales de cada momento. La ley considera intromisión ilegítima, entre otras cosas, difundir información sobre la vida privada que afecte a la reputación, grabar o escuchar en secreto la vida íntima de alguien, o usar la imagen o la voz de una persona con fines publicitarios sin su consentimiento — pero no considera intromisión captar la imagen de una persona pública en un lugar público. Este derecho entra con frecuencia en conflicto con la libertad de información (art. 20): el criterio del Tribunal Constitucional es que solo la información veraz puede prevalecer, y hay que ponderar caso por caso. El Código Penal refuerza esta protección con delitos como la calumnia y la injuria.

Inviolabilidad del domicilio (art. 18.2). Ninguna entrada o registro sin consentimiento del titular o resolución judicial motivada, salvo flagrante delito. La Ley de Enjuiciamiento Criminal (art. 553) añade otras excepciones puntuales: cuando existe una orden de prisión contra alguien, cuando se sorprende a alguien en flagrante delito, o cuando un delincuente perseguido de forma inmediata se refugia en un domicilio.

Secreto de las comunicaciones (art. 18.3). Alcanza especialmente a la correspondencia postal, telegráfica y telefónica. Solo puede levantarse por resolución judicial —típicamente en una investigación penal, según el procedimiento que fija la propia Ley de Enjuiciamiento Criminal para intervenir comunicaciones.

Residencia y circulación (art. 19). Derecho a elegir libremente dónde vivir y a moverse por el territorio nacional, y a entrar y salir de España. No es un derecho absoluto: la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, permite a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad limitar la circulación en vías o lugares públicos ante alteraciones del orden, por el tiempo imprescindible.

Matrimonio (art. 32.1). El derecho de hombre y mujer a contraerlo en plena igualdad jurídica —constitucionalmente se ubica en la Sección 2ª (art. 30-38), no en la Sección 1ª, pero temáticamente pertenece a la esfera privada de la persona. Lo desarrolla el Código Civil: forma de celebración, capacidad, derechos y deberes de los cónyuges, causas de disolución.

Permiten al ciudadano formar y expresar opinión pública, organizarse, y participar en el poder político.

Expresión e información (art. 20). Distingue expresar pensamientos y opiniones (a) de comunicar información (d) — la diferencia importa porque la información, a diferencia de la opinión, debe ser veraz para gozar de protección reforzada frente a otros derechos como el honor. Prohibida cualquier censura previa. Se completa con la Ley Orgánica 2/1984, del derecho de rectificación (permite exigir que un medio publique la versión de quien se considera afectado por una información inexacta) y la Ley Orgánica 2/1997, de cláusula de conciencia de los profesionales de la información.

Reunión (art. 21). Pacífica y sin armas, sin necesidad de autorización previa — la Ley Orgánica 9/1983 lo desarrolla exigiendo solo comunicación previa a la autoridad para reuniones en lugares de tránsito público, que solo puede prohibirlas si hay razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas o bienes.

Asociación (art. 22). Desarrollado por la Ley Orgánica 1/2002. Son ilegales las asociaciones que persigan fines delictivos; su disolución exige siempre resolución judicial motivada, y quedan prohibidas las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

Participación política y sufragio (art. 23). Derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por representantes, y a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos. El desarrollo central es la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), que regula censo, circunscripciones, gastos electorales y garantías judiciales del sufragio.

Petición (art. 29). Individual y colectiva, por escrito, regulada por la Ley Orgánica 4/2001. Los miembros de las Fuerzas Armadas o Cuerpos con disciplina militar solo pueden ejercerlo a título individual.

Incluyen tanto garantías procesales fundamentales como derechos con un componente económico o laboral — parte en la Sección 1ª, parte en la 2ª, y los principios del Capítulo III.

Tutela judicial efectiva (art. 24). Derecho a la jurisdicción sin indefensión: juez predeterminado por la ley, defensa y asistencia letrada, proceso público sin dilaciones indebidas, presunción de inocencia, y a no declarar contra uno mismo. Es la puerta de entrada procesal a la defensa de cualquier otro derecho — sin tutela judicial efectiva, el resto de garantías serían solo papel.

Legalidad penal (art. 25) — nadie puede ser condenado por hechos que, en el momento de cometerse, no fueran delito ni infracción — y prohibición de los Tribunales de Honor (art. 26) en la Administración civil.

Educación (art. 27). Enseñanza básica obligatoria y gratuita, libertad de enseñanza y autonomía universitaria. La ley orgánica marco vigente es la LO 2/2006, de Educación, modificada en profundidad por la LO 3/2020 (LOMLOE) — un área que ha cambiado de ley orgánica varias veces desde 1978 (LOGSE, LOE, LOMCE, LOMLOE), así que conviene comprobar cuál está vigente en cada convocatoria.

Sindicación y huelga (art. 28). La libertad sindical se desarrolla en la Ley Orgánica 11/1985. El derecho de huelga, en cambio, sigue regulado —de forma provisional desde hace más de cuatro décadas— por el preconstitucional Real Decreto-Ley 17/1977, interpretado conforme a la Constitución según la STC 11/1981; nunca ha llegado a aprobarse la ley orgánica de huelga que reclama el art. 28.2.

Propiedad privada (art. 33) — limitada por su función social; la privación exige utilidad pública o interés social e indemnización, conforme a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Trabajo (art. 35) y negociación colectiva (art. 37) se desarrollan en el Estatuto de los Trabajadores.

Los principios rectores del Capítulo III (arts. 39-52) —familia, Seguridad Social, salud, vivienda, tercera edad, consumidores...— no tienen desarrollo legal único: cada uno se concreta en su legislación sectorial (Ley General de Sanidad, Ley General de la Seguridad Social, legislación de vivienda de cada Comunidad Autónoma, etc.), y su fuerza jurídica es menor, como vimos en el art. 53.3: solo alegables ante la jurisdicción ordinaria, según lo que diga esa legislación de desarrollo.

Este artículo es la bisagra de todo el tema, pero conviene descomponerlo bien: la Constitución no protege sus derechos con un único mecanismo, sino con cuatro tipos de garantía distintos, que operan a la vez y se refuerzan entre sí.

Aplicación directa. A diferencia de otras normas programáticas, la Constitución no necesita que una ley posterior la desarrolle para poder aplicarse. Esto tuvo una consecuencia práctica enorme en 1978: cuando entró en vigor, la mayoría de los derechos del Título I todavía no tenían legislación de desarrollo —esas leyes orgánicas fueron llegando a lo largo de los años 80, como hemos visto—, y aun así eran exigibles desde el primer día, como si esa legislación ya existiera. Es lo que garantiza su efectividad inmediata, sin depender de que el legislador se dé prisa.

Garantías legislativas (arts. 53.1 y 81.1). El art. 53.1 exige que el ejercicio de los derechos del Capítulo II completo (arts. 14-38) se regule por ley, respetando siempre su contenido esencial. Pero no toda esa regulación tiene el mismo rango: el ART. 81.1 reserva a ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas —en la práctica, los de la Sección 1ª (arts. 15-29)—, mientras que los derechos de la Sección 2ª (30-38) pueden desarrollarse con una simple ley ordinaria. Es un «plus» de garantía: una ley orgánica exige mayoría absoluta del Congreso en la votación final y es más difícil de modificar que una ley ordinaria, así que blindar por esta vía a los derechos de la Sección 1ª los protege también frente a mayorías parlamentarias circunstanciales.

Garantías jurisdiccionales (art. 53.2). Los derechos del art. 14 y de la Sección 1ª (15-29) —más la objeción de conciencia del art. 30— cuentan con una vía reforzada: un procedimiento preferente y sumario ante los tribunales ordinarios y, agotada esa vía, recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Garantías extrajudiciales. Al margen de los tribunales, la Constitución habilita a tres instituciones para proteger estos derechos en el día a día: las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Ministerio Fiscal —que tiene entre sus funciones legales la de velar por los derechos de los ciudadanos— y el Defensor del Pueblo, que desarrollamos a continuación con su propio procedimiento.

ART. 53.3Los principios del Capítulo III solo informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos: se alegan ante la jurisdicción ordinaria según lo que digan las leyes que los desarrollen, no dan lugar por sí solos a amparo ni a inconstitucionalidad directa.

Suspensión general (55.1): en estado de excepción o de sitio pueden suspenderse los derechos de los arts. 17, 18.2, 18.3, 19, 20.1.a y d, 20.5, 21, 28.2 y 37.2. Excepción dentro de la excepción: el art. 17.3 (información al detenido y asistencia de letrado) no se suspende en estado de excepción — solo puede suspenderse en estado de sitio.

Suspensión individual (55.2): una ley orgánica puede permitir suspender, para personas determinadas y en investigaciones sobre bandas armadas o terrorismo, los derechos de los arts. 17.2 (plazo de detención) y 18.2-18.3 (domicilio y comunicaciones) — siempre con intervención judicial y control parlamentario adecuado. El uso injustificado o abusivo genera responsabilidad penal.

El art. 55 remite a estos tres estados sin explicarlos — los regula el ART. 116 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Los tres se declaran cuando concurren circunstancias extraordinarias que hacen imposible mantener la normalidad con los poderes ordinarios de las autoridades competentes — pero cada uno responde a un tipo de crisis distinto, con un procedimiento de declaración distinto.

Estado de alarma (116.2 CE): para catástrofes, calamidades o desgracias públicas (terremotos, inundaciones, incendios), crisis sanitarias graves (epidemias), desabastecimiento de productos de primera necesidad, o paralización de servicios públicos esenciales. Lo declara el Gobierno, mediante decreto en Consejo de Ministros, por un plazo máximo de 15 días, dando cuenta al Congreso. Solo se puede prorrogar con autorización expresa del Congreso, que puede fijar el alcance y las condiciones de la prórroga. En este estado no se suspende ningún derecho, solo se limitan.

Estado de excepción (116.3 CE): cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades, el funcionamiento de las instituciones democráticas, los servicios públicos esenciales o el orden público estén tan gravemente alterados que las potestades ordinarias resulten insuficientes. El Gobierno solicita autorización previa al Congreso, que debe aprobarla antes de la declaración. Plazo máximo de 30 días, prorrogable por igual periodo con los mismos requisitos. Aquí sí opera la suspensión general del art. 55.1. La autoridad gubernativa puede detener a una persona hasta 10 días, comunicándolo al juez en 24 horas.

Estado de sitio (116.4 CE): ante una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía, independencia, integridad territorial o el ordenamiento constitucional de España, que no pueda resolverse por otros medios. Es el único que no lo declara el Gobierno: el Gobierno solo puede proponerlo; lo declara el Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta. El propio Congreso fija el ámbito territorial, la duración y las condiciones — la ley no fija un plazo máximo. Es el único estado que permite suspender también el art. 17.3 (información al detenido y asistencia letrada), justo la excepción que vimos en el art. 55.1.

	Alarma	Excepción	Sitio
Quién declara	Gobierno (decreto)	Gobierno, con autorización previa del Congreso	Congreso, por mayoría absoluta, a propuesta del Gobierno
Plazo	15 días, prorrogable con el Congreso	30 días, prorrogable por igual plazo	Sin plazo máximo fijado; lo fija el Congreso
¿Suspende derechos?	No, solo limita	Sí, suspensión general (55.1)	Sí, incluido el art. 17.3

Naturaleza: alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos del Título I; supervisa la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes.

Requisito para ser elegido: cualquier español mayor de edad en pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos.

Elección: una Comisión Mixta Congreso-Senado propone candidato(s). El Pleno del Congreso lo designa por mayoría de 3/5 de sus miembros, y en un plazo máximo de 20 días debe ser ratificado por 3/5 del Senado. Si no se alcanzan esas mayorías, la Comisión formula nuevas propuestas en el plazo de un mes; en esa segunda vuelta, basta con lograr los 3/5 en el Congreso y la mayoría absoluta del Senado para que la designación quede hecha.

Mandato: 5 años. Cuenta con dos Adjuntos (Primero y Segundo) en quienes puede delegar sus funciones; en caso de cese o imposibilidad, el Adjunto Primero asume el cargo hasta la designación de un nuevo titular.

Características de la institución: no está sujeto a mandato imperativo, no recibe instrucciones de ninguna autoridad y actúa con autonomía y según su propio criterio; goza de inviolabilidad por las opiniones formuladas y actos realizados en el ejercicio de sus funciones; no puede ser detenido salvo en caso de flagrante delito, y está aforado ante el Tribunal Supremo.

Causas de cese (art. 5 LO 3/1981): renuncia; expiración del plazo de su nombramiento; muerte o incapacidad sobrevenida; actuar con notoria negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones; o haber sido condenado, mediante sentencia firme, por delito doloso. La vacante por muerte, renuncia o expiración del mandato la declara directamente el Presidente del Congreso; en los demás casos —negligencia o condena—, hace falta un debate y votación por mayoría de 3/5 de cada Cámara, con audiencia previa del interesado. El procedimiento para nombrar un nuevo Defensor debe iniciarse en el plazo máximo de un mes tras quedar vacante el cargo.

Legitimación procesal: puede interponer recurso de inconstitucionalidad y recurso de amparo.

Rendición de cuentas: presenta un informe anual a las Cortes Generales.

El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente a esclarecer actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes —incluidos Ministros y funcionarios. Pueden solicitar el inicio de una investigación: el propio Defensor, de oficio; toda persona natural o jurídica con interés legítimo; los Diputados y Senadores, a título individual; y las comisiones de investigación o de defensa de derechos, principalmente la Comisión Mixta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo.

El procedimiento se inicia, salvo actuación de oficio, mediante una queja firmada por el interesado —con nombre, apellidos y domicilio, en escrito razonado— dentro del plazo de un año desde que tuvo conocimiento de los hechos. Toda la actuación es gratuita y no requiere abogado ni procurador. El Defensor acusa recibo de la queja; rechaza las anónimas, y puede rechazar las de mala fe, sin fundamento, o cuya tramitación perjudique derechos de terceros —esa decisión de inadmisión no es recurrible.

Admitida la queja, el Defensor abre una investigación sumaria e informal: pide al jefe de la dependencia afectada un informe en el plazo de 15 días (ampliable si hay causa justificada). Si no se remite ese informe, se considera una acción entorpecedora de sus funciones, y así lo hace constar en su informe anual ante las Cortes.

Durante la investigación, los poderes públicos deben auxiliarle con carácter preferente y urgente: él, sus Adjuntos o la persona en quien delegue pueden personarse en cualquier dependencia administrativa, y no se les puede negar el acceso a ningún expediente relacionado. Puede incluso solicitar documentos calificados como secretos —en ese caso, es el Consejo de Ministros quien decide si se le entregan o no.

Concluida la investigación, el Defensor puede interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, y formular a las autoridades y funcionarios advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias. Estos están obligados a responder por escrito en el plazo de un mes; si no lo hacen, lo comunica al ministerio del departamento afectado, y si aun así no hay respuesta, lo recoge en su informe anual. Finalmente, informa a los interesados, funcionarios y dependencias del resultado de sus gestiones.

La actividad del Defensor del Pueblo no se interrumpe aunque las Cortes no estén reunidas, hayan sido disueltas o su mandato haya expirado —en esos casos se dirige a las Diputaciones Permanentes—, ni tampoco por la declaración de los estados de excepción o de sitio.