Autonomía local. Municipio y provincia.
Cerramos el Bloque I con el tercer escalón territorial del art. 137 CE: tras la AGE (Temas 8-9) y las Comunidades Autónomas (Tema 10), llega la Administración Local. Su marco constitucional es breve —solo tres artículos, 140 a 142, en el Capítulo II del Título VIII— pero su desarrollo legal es extenso: la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL o LRBRL), que es a la Administración local lo que la Ley 40/2015 es a la AGE.
La Constitución dedica un artículo a cada pieza: el art. 140 al municipio, el art. 141 a la provincia, y el art. 142 a las haciendas locales. Todo lo demás —órganos concretos, competencias, servicios mínimos— es obra de la LBRL.
ART. 140 CELa Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales se eligen por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos. La ley regula las condiciones del régimen de concejo abierto.
ART. 1 LBRLLos municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de sus colectividades.
ART. 11 LBRLEl municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son elementos del municipio: el territorio, la población y la organización.
ART. 12-13 LBRLEl término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias; cada municipio pertenece a una sola provincia. La creación o supresión de municipios se regula por la legislación de las Comunidades Autónomas.
ART. 19 LBRLEl gobierno y la administración municipal, salvo en concejo abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales.
ART. 20.1 LBRLLa organización municipal responde a estas reglas:
ART. 19.2 LBRLEl Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos, en los términos de la legislación electoral general.
ART. 21.1 LBRLEntre las atribuciones del Alcalde: dirigir el gobierno y la administración municipal; representar al Ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidiendo los empates con voto de calidad; nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde; dictar bandos; adoptar medidas en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dando cuenta al Pleno; y ejercer la jefatura superior de todo el personal municipal.
ART. 21.2 LBRLEl Alcalde nombra a los Tenientes de Alcalde, que le sustituyen por orden de nombramiento en caso de vacante, ausencia o enfermedad.
ART. 21.3 LBRLEl Alcalde puede delegar sus atribuciones, salvo un núcleo indelegable: convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local, el voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de personal, la separación de funcionarios y el despido de personal laboral.
ART. 22.1 LBRLEl Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde. Es el órgano de máxima representación política de los vecinos en el gobierno municipal.
ART. 22.2 LBRLCorresponden en todo caso al Pleno, entre otras: el control y fiscalización de los órganos de gobierno; la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas; la creación y regulación de órganos complementarios; la determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación de los presupuestos; la aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización; y la aprobación de los planes urbanísticos que requieran información pública.
ART. 23.1 LBRLLa Junta de Gobierno Local está integrada por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de miembros de la Corporación, nombrados y separados libremente por el Alcalde, dando cuenta al Pleno.
ART. 126 LBRLLa Junta de Gobierno Local es el órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a este corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que se le asignen.
El Alcalde puede delegar en los miembros de la Junta de Gobierno Local (o, donde no exista, en los Tenientes de Alcalde) el ejercicio de determinadas atribuciones, sin perjuicio de delegaciones especiales en cualquier Concejal.
El concejo abierto es el régimen de gobierno municipal más elemental: todos los vecinos con derecho a sufragio, reunidos en Asamblea vecinal, ejercen directamente las funciones del Pleno, bajo la presidencia del Alcalde.
Se aplica, típicamente, en municipios de menos de 100 habitantes o que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración, así como en aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, previa petición de la mayoría de los vecinos y decisión favorable por mayoría de dos tercios del Pleno, con aprobación de la Comunidad Autónoma.
ART. 25.1 LBRLEl municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
ART. 25.2 LBRLTras la reforma de 2013 (Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local), las competencias propias son las que expresamente le atribuyan las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materias como: urbanismo; medio ambiente urbano; abastecimiento de agua y evacuación de aguas residuales; infraestructura viaria; evaluación e información de situaciones de necesidad social; policía local, tráfico y estacionamiento de vehículos; ferias, mercados y protección de los consumidores; protección de la salubridad pública; cementerios y actividades funerarias; promoción del deporte; promoción de la cultura; y participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
ART. 26.1 LBRLLos municipios, por sí o asociados, deben prestar, en todo caso, unos servicios cuya lista crece con la población:
ART. 26.2 LBRLEn municipios con población inferior a 20.000 habitantes, es la Diputación provincial (o entidad equivalente) la que coordina la prestación de determinados servicios, cuando así se acuerde con los municipios afectados.
ART. 141.1 CELa provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales.
ART. 141.2 CEEl gobierno y la administración autónoma de las provincias se encomiendan a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
ART. 141.3-141.4 CESe pueden crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia; y en los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos (Canarias) o Consejos (Baleares).
ART. 31 LBRLSon fines propios y específicos de la provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales: asegurar la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal en todo el territorio provincial, y participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.
ART. 32.1 LBRLEl Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones — organización paralela a la del Ayuntamiento, con la diferencia de que aquí la Junta de Gobierno es siempre necesaria—.
ART. 32.2 LBRLExisten además órganos de estudio, informe y control equivalentes a las Comisiones Informativas municipales, con participación proporcional de todos los grupos políticos.
La Junta de Gobierno se integra por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de miembros, nombrados y separados libremente por el Presidente.
ART. 34.1 LBRLCorresponde en todo caso al Presidente de la Diputación: dirigir el gobierno y la administración de la provincia; convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno, decidiendo los empates con voto de calidad; representar a la Diputación; nombrar y cesar a los Vicepresidentes; y la jefatura superior de todo el personal.
ART. 34.2 LBRLEl Presidente puede delegar sus atribuciones, con el mismo núcleo indelegable que vimos para el Alcalde en el folio 04: convocatoria de Pleno y Junta de Gobierno, voto de calidad, operaciones de crédito, jefatura de personal y separación o despido del personal.
ART. 36.1 LBRLSon competencias propias de la Diputación, entre otras: la coordinación de los servicios municipales entre sí; la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal; y la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social en el territorio provincial.
ART. 37 LBRLLas Comunidades Autónomas pueden delegar competencias en las Diputaciones, y el Estado puede hacer lo mismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para su ejecución.
ART. 3.1 LBRLSon entidades locales territoriales: el municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos balear y canario.
ART. 3.2 LBRLGozan asimismo de la condición de entidades locales, sin ser «territoriales» en sentido estricto: las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas; las Áreas Metropolitanas; y las Mancomunidades de municipios.
ART. 42 LBRLLas Comarcas agrupan varios municipios, siempre que lo permita el correspondiente Estatuto de Autonomía, en atención a sus características geográficas, económicas, sociales e históricas.
ART. 43 LBRLLas Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, pueden crear, modificar y suprimir, mediante ley, Áreas Metropolitanas: entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
ART. 44 LBRLLos municipios tienen derecho a asociarse en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. La Mancomunidad tiene personalidad y capacidad jurídicas propias para el cumplimiento de sus fines, e independientes de las de los municipios que la integran.
ART. 45 LBRLLas Comunidades Autónomas pueden crear en su territorio entidades de ámbito territorial inferior al municipio —las tradicionales «entidades locales menores», hoy con distinta denominación según cada Comunidad—, para la administración descentralizada de núcleos de población separados.
ART. 142 CELas Haciendas locales deben disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas, y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas — el llamado principio de suficiencia financiera—.
El desarrollo de este marco se hizo mediante el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), que concreta los recursos de las entidades locales: ingresos patrimoniales, tributos propios (tasas, contribuciones especiales e impuestos), participaciones en tributos estatales y autonómicos, subvenciones y operaciones de crédito.
Cierre del tema, y del Bloque I: el municipio y la provincia comparten una estructura casi simétrica en la LBRL, y ese paralelismo es la mejor forma de repasarlos juntos.