Organización territorial (I): las Comunidades Autónomas

ART. 143.1En ejercicio del derecho a la autonomía del art. 2, pueden constituirse en Comunidad Autónoma: las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica.

ART. 143.2La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas (u órgano interinsular) y a dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Debe cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo de alguna Corporación local.

ART. 143.3Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años.

ART. 144Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden, por motivos de interés nacional:

• a) Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1.
• b) Autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
• c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del art. 143.2.

Esta vía se utilizó en la práctica para Madrid (una sola provincia sin entidad regional histórica reconocida) y para Ceuta y Melilla (territorios no integrados en la organización provincial, constituidas como Ciudades Autónomas).

ART. 145.1En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas — cláusula clave para entender que España no es un Estado federal en sentido técnico—.

ART. 145.2Los Estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y términos en que las CCAA pueden celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, con simple comunicación a las Cortes Generales. Para el resto de acuerdos de cooperación, es necesaria la autorización de las Cortes Generales.

ART. 146Por la vía ordinaria, el proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación (u órgano interinsular) de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

ART. 147.1Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

ART. 147.2Todo Estatuto debe contener, como mínimo: la denominación de la Comunidad; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas propias; y las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.

ART. 147.3La reforma de los Estatutos sigue el procedimiento fijado en cada uno de ellos, y requiere, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

ART. 148.1Enumera 22 materias en las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias — es el «techo» inicial para las que accedieron por la vía lenta—. Entre las más citadas: organización de sus instituciones de autogobierno; ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; obras públicas de interés de la Comunidad; agricultura y ganadería; montes y aprovechamientos forestales; gestión en materia de protección del medio ambiente; asistencia social; sanidad e higiene; y fomento de la cultura.

ART. 148.2Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del art. 149.

ART. 149.1Enumera 32 materias de competencia exclusiva del Estado — el artículo más extenso y más preguntado del Título VIII—. Entre las más citadas en examen: 149.1.1ª, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos; 149.1.2ª, nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo; 149.1.3ª, relaciones internacionales; 149.1.4ª, defensa y fuerzas armadas; y 149.1.18ª, las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios — la que conecta directamente con la Ley 40/2015 que ya conoces de los Temas 8 y 9—.

ART. 149.3Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las CCAA en virtud de sus Estatutos. La competencia sobre las materias no asumidas por ningún Estatuto corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen, en caso de conflicto, sobre las autonómicas en todo lo no atribuido a la exclusiva competencia de estas. El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho autonómico.

El art. 150 permite al Estado mover la frontera competencial por acto legislativo propio, en tres direcciones distintas:

ART. 150.1 — LEY MARCOLas Cortes Generales, en materias de competencia estatal, pueden atribuir a todas o a alguna CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Cada ley marco fija su propia modalidad de control por las Cortes Generales.

ART. 150.2 — TRANSFERENCIA O DELEGACIÓNEl Estado puede transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades de materia de titularidad estatal susceptibles de transferencia o delegación, previendo siempre la correspondiente transferencia de medios financieros y las formas de control que se reserve el Estado.

ART. 150.3 — LEY DE ARMONIZACIÓNEl Estado puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en materias de su competencia, cuando lo exija el interés general. La apreciación de esta necesidad corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara.

ART. 151.1Frente a la vía lenta del art. 143, este artículo permite un acceso directo al techo competencial máximo del art. 149, sin esperar cinco años, pero exige requisitos más estrictos: iniciativa acordada por las Diputaciones y las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada (que representen la mayoría del censo), y ratificación mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

ART. 151.2Regula un procedimiento singular de elaboración del Estatuto: asamblea de parlamentarios, examen por la Comisión Constitucional del Congreso, texto sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas, y aprobación final por las Cortes mediante voto de ratificación — sin enmiendas de fondo—.

Siguieron esta vía Andalucía (art. 151 completo) y, por la disposición transitoria segunda de la Constitución, los territorios que en el pasado habían plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía — País Vasco, Cataluña y Galicia —, que accedieron directamente sin necesidad de cumplir los requisitos de iniciativa del art. 151.1.

ART. 152.1En los Estatutos aprobados por la vía del art. 151, la organización institucional se basa, como mínimo, en tres piezas — modelo que en la práctica han adoptado también el resto de CCAA—:

• Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con un sistema de representación proporcional que asegure además la representación de las diversas zonas del territorio.
• Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
• Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la representación ordinaria del Estado en ella.

El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo, culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad.

ART. 153El control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejerce por cuatro vías distintas, cada una sobre un ámbito distinto:

• a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
• b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas del art. 150.2.
• c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
• d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

ART. 154Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordina, cuando procede, con la administración propia de la Comunidad — es la figura que después desarrolla en detalle la Ley 40/2015 (art. 154 y siguientes, ya apuntada en el Tema 8)—.

ART. 155.1Si una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad y, de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso de esas obligaciones o para la protección del interés general.

Es el mecanismo conocido coloquialmente como «coerción estatal»: un instrumento excepcional, reservado a supuestos extremos, que exige agotar antes el requerimiento y contar con la mayoría absoluta del Senado.

ART. 156.1Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

ART. 156.2Las CCAA pueden actuar como delegadas o colaboradoras del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de este, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

El desarrollo de este marco financiero se hizo mediante la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), a la que remite expresamente el art. 157.3 CE.

ART. 157.1Los recursos de las CCAA están constituidos por: a) impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; b) sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; c) transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; d) rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y e) el producto de las operaciones de crédito.

ART. 157.2Las CCAA no pueden, en ningún caso, adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

ART. 157.3Mediante ley orgánica —la LOFCA— puede regularse el ejercicio de estas competencias financieras, las normas para resolver conflictos y las formas de colaboración financiera entre CCAA y Estado.

ART. 158.1En los Presupuestos Generales del Estado puede establecerse una asignación a las CCAA en función del volumen de servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

ART. 158.2Para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituye un Fondo de Compensación destinado a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias.

Cierre del tema: dos ejes que conviene tener claros para no confundirlos en el examen.

• Vía lenta (art. 143): iniciativa de 2/3 de municipios, techo competencial inicial del art. 148, ampliable a los 5 años reformando el Estatuto.
• Vía rápida (art. 151): iniciativa de 3/4 de municipios + referéndum, acceso directo al techo del art. 149 (Andalucía, y por disposición transitoria 2ª: País Vasco, Cataluña, Galicia).
• Art. 144: vía de excepción por ley orgánica, para territorios que no encajan en el art. 143.1 (Madrid, Ceuta, Melilla).
• Distribución competencial: art. 148 (lo que las CCAA pueden asumir) + art. 149 (lo exclusivo del Estado) + art. 149.3 (cláusula residual y supletoriedad del derecho estatal).
• Reequilibrio competencial posterior: leyes marco y de transferencia/delegación (amplían) frente a leyes de armonización (limitan) — todas del art. 150.